賭博行為を認め、施行するに際し、国と地方公共団体はどう関与すべきなのであろうか。そもそも国や地方公共団体は如何なる役割を担い、何をすべきなのであろうか。我が国にある賭博の制度は公営賭博しかない。公営賭博制度の基本とは、公的主体が自ら主催者として運営や経営を担い、賭博の対象となる競技等を提供し、賭博のベースとなる投票券等を販売し、売得金の一部を控除し、費用を支払、収益を上げる仕組みでもある。この場合の公的主体とは、地方公営競技や宝くじの場合には、主務大臣から開催の指定を受けた地方公共団体でもあり、中央競馬やTotoの場合には、主務大臣が所管する特殊な公的法人や独立行政法人になる。前者の場合の国の役割とは、制度の枠組みを作り、施行に関与する主体が遵守すべき事項や、競技の開催条件や賭け事の条件等を規定することにあり、施行を担う地方公共団体の役割とは、競技を主催し、投票券を販売することにあるが実務は外郭団体ともなる公共法人に委託するという構図でもあった。後者の場合の国の役割も、あくまでも制度の創出者と規制・監督者としての立場に留まり、実際の施行を担うのは特定の公的法人ないしは独立行政法人等になる。いずれの場合も、その施行収益は、法が定める公的な使途に支弁されたり、地方公共団体の一般会計へ歳入として繰り入れられたりすることになるが、唯一の例外として中央競馬とTotoのみはその収益金の一部が、直接国庫に納付される。

　この様に、現在我が国にある制度とは、あくまでも公的主体が施行者となり賭博行為を主催し、公益性や安全性、健全性を担保しながら、その施行収益も公益目的の為に独占されるという公的部門の内部に留まったビジネスモデルでしかない。本来違法であるものを限定的にその違法性を阻却する以上、あくまでも公益目的の為に、公的主体がこれを独占的に主催するという前提が必要とされてきたからであろう。主催者が取得できる経済的利益に着目した場合、これを独占し、その経済的メリットを占有することが許諾賭博の在り方とする考え方でもある。もっとも、賭博収益を上げるために、公的主体が国民にこれを積極的に推奨することは本来公的主体がなすべきことなのかとする議論は常にあり、その経営も運営も自制的に行われてきたという事情がある。よって、右肩上がりの好況期は何をせずとも売上が年々向上し、全く問題ないが、売上が低迷したり、減少したりしてしまう不況時には何もできず、じり貧となり、制度として対応できなくなるという矛盾をも抱えている。公的主体が経営や運営の責任を担い、施行を担う場合、営業努力により売上を増やしたり、リストラにより費用を縮減したりすることは、様々な制度的制約要因により単純にはできず、これが経営や運営の足かせにもなっている。賭博も所詮娯楽の一つに過ぎず、顧客に対するサービス向上や不断の努力により顧客を引き留める努力をしない限り、売上は伸びず、必ずじり貧になってしまう。

　よって、従来からある公営賭博法制度の考えから、カジノに関する、国、地方公共団体、民間主体の関係の在り方を考えても、必ずおかしくなってしまう。この関係を再構成することを前提に、新たなカジノの法制度を構想することが求められていることになる。

　即ち、下記を前提に構想を考えるべきであろう。

① 国は法制度の創出者でもあり、創出する全体の仕組みが機能し、法目的や法が企図する公益を達成できるように、規制を創出し、必要な免許・認証付与等を行い、施行を監視し、違法行為を摘発することにより、施行の健全性、安全性を担保することが本来のあるべき役割となる。国の在るべき姿とは国民を不正や悪から守り、国民の利益を保護し、賭博行為が健全な余暇となる仕組みを国民に提供し、これを保持することでもあり、自らが直接施行を担うことではない。制度創出の担い手として、施行がもたらす収益の一部分担を得て、これを新たな財源とすることも施行の目的の一つとなる。　

② 地方公共団体の役割とは、法が定める枠組み、手順、手法に則り、地域の中長期的なインフラ整備施策、都市計画、観光振興施策、地域活性化施策の中で、IRを位置づけ、地域の中における実現の枠組み、手順を考慮し、公募により開発・運営を担う民間事業者を誘致、選定し、同民間事業者にIRの実現を委ねることにある。地方公共団体自らが民間事業者と連携し、施行に参加することは否定されているわけではないが、IRの誘致者としての立場に留まることが基本となるべきで、施行者の一角を占める場合には、大きなリスクと矛盾を抱えることになりかねない。公的部門の覆いをかけることが国民の信頼を得られやすいという見解もあるが、公的主体が法律上の施行者となる構図は、巨額の投資を必要とする統合型リゾート開発という実務の構図にフィットしなくなってしまう。

③ 民間主体の役割とは、国や地方公共団体が定める要件定義や構想に基づき、IRの企画・資金調達・整備・管理・運営に関する実施提案を行い、地方公共団体より選定され、自らのリスク費用によりIRを実現し、かつ別途国より許諾を得て、カジノを運営することにある。

　国と地方公共団体は原則規制者・管理者の立場に留まるべきであって、民間事業者の選定と審査・免許・監視・監督に関する権限を分散し、役割分担を明確にし、拮抗する関係とすることが好ましい。また、民間事業者はあくまでも実践主体として、（公的部門による）厳格な規制と監視を受けながら、エンターテイメント施設の実現と運営を担うことが本来あるべき姿になる。