公営競技は1990年をピークにその利用者数と総売上額は年々加速度的に減少しつつあり、ファン離れや、売上減少が止まらない趨勢にある。2000年代以降の様々な公営競技の不振は、多様な要因によるが、売上は減少しているにも拘わらず、開催費用は高止まりし、その売上収益で、交付金や開催費用を賄えなくなってしまったという単純な理由が苦境の大きな原因になっていた。選手の賞金から、掃除のおばさんまで、業務の割には費用や人件費は高く、周囲の環境が激変しているにも拘わらず、費用減の努力を怠り、収支を管理できなくなったつけがきたともいえる。2006年の公営競技関連法の改正は、特殊法人改革による公営競技関連特殊法人の法人形態の変更と共に、これら苦境にある公営競技を救うための経営効率化や、様々な支援策を制度上講じることがその目的でもあった。開催返上が続いていた一部地方公営競技を何とか持ちこたえさせる様々な施策が導入されたことになる。

　この結果、例えば、特殊法人の企業化、一部類似的な特殊法人同士の合併、交付金の一部返済猶予(猶予であって、免除ではない)、より人気が出る投票券の販売を認めると共に、民間事業者に対する一種の包括的な委託の概念が一部公営競技で認められることになった。この考えは、苦境にあえぐ競輪競技から始まったが、その後その有効性が認知され、その他の公営競技においても、かかる包括的委託の考えを認める制度的措置がなされたものである。もっとも、包括委託といっても、完璧な責任委託制の考えではなく、一部法律上、公的主体の固有の業務とされた業務を除く業務の中途半端な委託であり、全ての開催費用を民間事業者が管理できる内容とはなっていない。この基本的な考えは下記になる。

① 開催費用のリスク・需要リスクは受託事業者：

競技を開催する権限や施行日数・時間等条件の設定は当然公的主体にあり、受託民間主体にとり自由な選択肢はない。年一定回数の開催がなされることを前提に、売上を推計し、需要リスクと開催に必要となる開催に関する諸経費のリスクを民間主体が取ることが基本になる。この意味では、受託事業者にとり収入を管理し、増大させる手段は限定的になるが、開催費用のリスクを取ることになる。費用の縮減は、努力し、実現できるだろうが、どう収入をどう増やせるかに関しては、民間事業者に対し、必ずしも自由な裁量権が付与されているわけではない。

② 自治体にとっては、固定収入保証方式：

地方公共団体の取り分は、予め協定でこれを定め、一種の収入保証方式的な考え方をとり、実際の収益、費用の多寡とは関係なく、年間を通じて固定的な収入を支払うことを民間主体が保証する(但し、大きな金額とはならない)。収入や売上を増やすあらゆる努力を民間主体はするであろうが、現実的には開催日数の上限がほぼ決まっており、開催回数を増やすことは無理で、個別の開催毎に顧客を増やし、賭け金を増やすか、投票券を場外で売ることを拡大するしか売上拡大の手法は無いことが現実になる。但し、これを管理することは、必ずしも単純ではない。

③ 法律上、自治体の固有業務は委託対象外：

一方費用に関しても、全ての費用が民間主体の裁量範囲になるわけではない。自治体固有業務として法令による取り決めがある業務(例えば選手関連費用、審判費用等)に関しては、自治体業務のままであり、これは言われたままの費用を民間事業者が負担することになり、受託事業者が自らの裁量によりコントロールできない領域になる。これ以外には、収益の一部を自治体に保証して支払う必要があるが、費用を縮減し、売上を伸ばせば伸ばす程、受託事業者の利益が増えるという仕組みになる。自治体固定収入方式は、売上が減少し、固定的な条件の下で費用を管理せざるを得ない状況下では公的部門にとり有利となるため、十分機能する手法である。一方、売上が順調に増えていく環境下では、かかる仕組みが機能し、実現するモチベーションは自治体には起こり得ない。この意味ではインセンテイブ設計が中途半端な委託行為でもあり、かかる考え方が汎用的に使えると判断することは、必ずしも適切な考えとはいえない。

　運営費用を合理的にかつ、できる限り縮減する努力や売上拡大等を図ること等は、本来公的主体にとっては苦手な行為になる。包括委託の考えは、費用を管理し、収益を上げるという競技を運営する責任から自治体を開放することに繋がり、これは実質的には、公的部門の競技経営からの撤退に近い側面をもっている。もっとも民間主体にとっても、かなり制約の多い委託業務であり、費用管理や自治体の収入保証を考えた場合、必ずしも成功を約束された事業になるというわけでもなく、利益を確保するためには相当の努力を必要とするのが実態である模様だ。自治体は名目的な主催者、管理者として、利益配分のみを享受すればよく、その他の全ての費用の管理及び収益の確保は全て民間事業者に委ねることが、本来の「包括責任委託」になる。制度上の制約により、これは実現できていないのだが、自治体の固有義務が施行の公正さを担保すると主張する意見はあまりにも現実を無視した、既存の体制を守りたいとする守旧派の意見でしかない。自治体の固有義務を法律上定義する必要性は最早存在せず、これを、公正さを担保する合理的な規律に代替させ、本来の包括責任委託を志向し、実現することが公営競技の効率化に資する考え方であるともいえる。

　我が国の現行公営賭博制度(特に地方公営競技)は、既に述べたように、朝鮮戦争後の不況期における地方公共団体の財政的疲弊を救済するための一つの施策でもあり、「当面の間」、かつ、特段の財政支援が必要となる地域を指定し、限定的に為されるということがその全ての前提でもあった。かつその目的も極めて限定列挙的に、「自転車輸出の振興」等当時の時代趨勢を反映する目的が規定されたが、現状では前世紀の遺物となってしまったものも含めて、制度自体は当時のまま温存されている。我が国では、一端法や制度ができてしまうと、制度の存在そのものが自己目的化し、その有効性や効果、課題を検証もせずに、現状の体制を維持してしまうことという傾向が強い。いや、現状維持というよりも、行政府による法の「運用」により、うまく管理されているという建前なのであろう。一方、時代の変遷に伴い、立法時点と現代社会とでは、背景となる環境は根本的に異なってきている。制度と現実には大きな乖離があるのだが、これを是正しようとする努力はまだ弱い。明らかに制度疲弊の状況に陥っていることが現実になる。公営競技を主催する地方公共団体の当該事業に係わる累積赤字や、持続可能性を放棄する地方自治体による競技開催権返上の動きは、小泉政権時代の特殊法人改革の動きとも重なり、平成20年に関連する公営競技法体系の改正をもたらすことになった。この結果、特に交付金を受領する国の枠組みの在り方が改革され、一部類似的な特殊法人の合併、法人格の変更（特殊法人から民間公益法人）、交付金の繰り延べや包括的な民間委託の許諾等が実施された。それなりに「改革」がなされたとはいえ、表面的に留まり、とても充分な内容とはいえなかった。この改正の効果は短時間に終わり、平成23年頃に地方公営競技の赤字問題が再度噴出するに至り、平成24年に再度制度改定が実施された。もっとも、問題の根本的解決はなされておらず、今後問題が再燃する可能性が高い。一部公営競技に至っては、あと何年継続できるか不透明という状況に至っているのが現実となる。

　何を改革する必要があるのであろうか。

① 政府施策の一貫性、整合性を保持する必要性：

賭博行為は何のためにあるのか、またどの様に規制され、管理されることが適切で、社会の中で如何にバランスをとりながらこれを維持し、公益の発展に寄与することができるかということは、常に考慮されるべき政策課題である。かつ環境変化や、時の変遷に伴う社会の変化の中で、これらは変わりうることにも配慮する必要がある。もっとも規制といっても、施行を認める以上、施行者にとっての合理的なマーケッテイング等の裁量性はある程度柔軟に認めるべきなのだが、わが国の公営賭博制度は規制と裁量性のバランスがうまくとれた仕組みになっているとは言い難い。射幸心を過度に煽ることを規制することが規範としてありながら、現実にはTV,マスコミなどを通じて一部の公営競技や宝くじ等は消費を煽り、射幸心を煽る行為を実施している。実際の施行者にとっては、顧客確保のためには、経営上･運営上合理的な行動でもあるのだが、立法の趣旨から考えてみれば、明らかに政策との整合性と一貫性は無い。法で認められていれば何でも出来るではなく、本来何のために許諾され、規制の対象になっているかの趣旨を無視して、現実が別の方向へ向いてしまい、野放図な展開になっているということでもあろう。法治国家としてあるべき姿とも思えない。本来制度として、健全な賭博のあり方を認知し、この枠組みの中で柔軟にあるべき方向性を定義していくのが好ましいといえる。また、異なった省庁が共通の政策や考え、指針もなく、単なる認可権のみを行使し、規制するというバラバラな制度は、公営競技を認知し、これを健全に育成するという考えからは程遠い考えになる。例えば、賭博行為がもたらしうる賭博依存症等の社会的課題等は、公営賭博に共通する課題として、本来国としての一貫した政策のもとで担われる必要性がある。

② 小出しの改革は限界、抜本的な制度改革の必要性：

公営競技には一定の市場があり、一定の収益や経済効果があることは事実だが、市場規模自体は段階的に縮小化しており、収益規模も段階的に減少しつつある。かかる状態に至った場合には、経費の削減に努めると共に、顧客サービスの向上等による集客増・収益増を図る等の個別施設レベルでの経営努力と共に、売上げから控除される交付金のあり方や交付率等の制度的前提を再考する必要がある。全体の収益が縮小化している状況で、費用や交付金、負担額を制度的に固定するあり方は、確実に経営や運営にとり大きな負担になってしまう。施行者にとり、費用を合理的にコントロールできず、かつ収益も単純に増やすことができない状況がもしあるとしたならば、そもそも事業としては成立できない。民間に対する包括的委託も費用や収益を管理できて初めて功を奏するのだが、現状は法律上自治体が担うべき固有の事務が制度上定義され、これら費用は固定化し、身動きがとれない中途半端な状況にある。一方、なぜ特定の業務が固有の事務となるか、それが本来公益といえるのかについては充分な説明がなされているとも思えない。

③ 市場における総供給量を調整する必要性：

市場の縮小化が継続する場合、経済実態に合わせ、市場における既存の賭博種の総賭博供給量を縮小化することが好ましい。明らかに供給過剰である場合、採算性の無い施設の廃止、合掌連携、施設の統廃合等による供給量の縮減等の合理化等を考慮すべきで、例えば競馬等に関しては、JRAと地方競馬という二つの体制を再考し、合理的な範囲で一体化する等の生き残り戦略も考慮されるべき選択肢の一つとなろう。

　公営賭博の不調の根本原因は、やはり環境変化や、市場自体の変化という側面が大きな要因となっている。因みに諸外国等も競馬等の伝統的な賭博は、中長期的に人気、売上が段階的に減少するという類似的な兆候を見せており、これは我が国だけの事象ではない。一方我が国では、問題はこれだけではなく、特に地方公営競技の場合には、公的主体による経営や運営の在り方が状況を更に悪化させた原因にもなった。下記問題等が指摘できよう。

① 事業経営感覚の欠如：

公営賭博は、特段の営業･経営努力は不要で、運営体制を維持さえしておけば自治体にとって財務的メリットをもたらすという考えが伝統的な自治体の経営感覚でもあった。事実、高度成長の時代は、その通りでもあったし、何もしなくても、需要は確実にあり、事業としては失敗しないという意識が根付いてしまったことが現実である。公営競技も実体は通常産業と同様に、需要が減退すれば、収支が悪化し、大きなリスクを抱えることになるのだが、事業を経営しているという考えが全く無かったのが地方公共団体による経営の実態となった。

② 環境変化への不適応：

公営競技を取り巻く事業環境は大きく悪化していったにも拘わらず、変化に対応する経営的な努力は為されなかったといってもよい。売り上げが減少した場合、運営の合理化や費用の圧縮、対顧客サービスの充実による売り上げ増への努力等がなされなければならないのだが、経営環境の変化に機敏に対応していくことができなかった。これが、事業が低迷する大きな理由の一つになった。勿論これは、公務員自身の能力の問題ではなく、制度的制約により、裁量性のある経営ができなかったという背景もある。

③ 費用管理の貧弱さ：

売り上げが低迷する場合、当然売り上げ増の努力をしつつ、費用を縮減する必要がある。一方、公務員が事業を経営する構図では、これに呼応した経費削減の試みはうまく機能しなかった。従事する公務職員の給与は高止まりになり、開催費用や選手の賞金等の開催経費も縮減できず、結局費用管理ができない体質になってしまった。この結果、年々減少する控除額から納付金を払った場合、残額で費用を賄いきれなくなりつつあるのが、過半の公営競技の実態になってしまっている。

④ 組織、人事組織上の課題：

上記に加え、公務員の人事問題がある。地方公務員は、2年で職場を交替することが基本となるが、これでは人材を育成し、経営のプロを育てることはできない。公営競技等の特殊な事業は、経営上の課題を把握するのに時間がかかると共に、ようやく理解した段階で管理者を交替せざるを得ないという構造的な欠陥があった。中途半端な人事政策、人材配置では、腰を落ち着けた経営改革に向けた努力を発揮することもできなくなる。痛みのある改革は自分の任期ではやりたくないという衝動が働いてしまうため、結局問題の先送りになってしまう。

⑤ 制度上の制約：

現行の公営競技を律する法制度は、事業を担う地方公共団体にとり制約の多い内容になる。開催日の設定や開催の在り方等に関する運営の裁量性は限定され、必ずしも自由な経営ができるわけではない。投票券の販売を促進することは射幸心を煽る行為とも受け取られ、自由な運営・経営に実質的に足かせを嵌められていると共に、施等の条件等も制度上の制約があり、積極的な営業活動ができないという事情もあった（これら制約は若干緩和しつつあるが、まだ十分な裁量性が与えられている状態ではない）。

⑥ 放漫財政経営：

本来ならば内部留保や積立金により、将来の危機に備えた慎重な経営があってしかるべきだったが、収益がある場合は、財政上の必要から目いっぱい一般会計に繰り出してきたという財政運営のあり方等も、慎重さを欠いた行動でもあった。この結果、危機に対する耐性が弱くなり、対処療法的な施策しかできなかったということも現実であろう。

　公的主体による賭博の施行は、右肩上がりの経済状況の場合には、おそらく何らの問題も起こりえない。一方、経済が停滞したり、デフレや不況が長期に続いたりする場合には、致命的な問題を引き起こすことになりかねない。公的主体は環境変化への対応が下手で、ガバナンスが徹底的に甘い組織体制だからである。公営競技の中で比較的うまくいっているのは、人口密集地区である関東地区の地方競馬と中央競馬、賞品の多角化戦略により顧客を捉えた宝くじ、宝くじ化したToto程度のものかもしれず、その他の地方公共団体が担う公営競技賭博の赤字基調は変わらず、惨憺たる状況というのが実態となる。公営賭博も明確な営利事業であり、適切な経営が必要なこと、費用管理やマーケッテイング、顧客対策を怠れば、衰退しかねないということが段階的に明確化してきたのが今日的状況になる。賭博行為自体のリスクよりも、今やガバナンスの在り方がより大きなリスクとして顕在化している。これを是正しない限り、地方公営競技の再生はない。公営競技も営利事業である以上、重要なのは、コアとなる顧客市場をどう把握し、確実に顧客を呼び込むマーケッテイング戦略を実践し、想定収益規模に見合った費用管理や経営戦略を立案し、実践することなのであろう。

　高度成長期にあっては、地方公共団体にとり、公営賭博は「金の卵を産むガチョウ」とも言われ、地方財政に大きな財政的貢献をしたという事実がある。確かに余暇も楽しみも限定された時代にあっては、公営賭博は庶民の人気を呼び、好況・不況に拘わらず売り上げも年々増大していった。これに伴い控除金の絶対額も年々増えていき、これが結果的に収益（税収）を増やしていったという経緯がある。インフレに伴い、開催費用も当然増大していったが、売り上げの伸びがより大きい場合、問題にもされなかった。この意味では、公営賭博の経営行為自体は、経済の成長期には極めて単純で、経営も費用管理も特段の能力を必要としなかった。かかる事情により、競技を伴う公営競技の場合、開催費用は管理の対象にもならず、確実に固定化し、高止まりになるという性格を保持している。経済成長が持続し、インフレ基調となる経済的状況の場合には、問題も起こらず、その経営は、二年に一度は確実に交替する地方公務員でも充分であったのだろう。この節目が変わってきたのは平成元年頃になる。これはバブル崩壊時と一致する。売り上げがピークに達し、この時点以降、ほとんどの地方公営競技は例外なく、年々売り上げが減少する事態を招くことになった。あらゆる賭博種において、売上（総賭け金）は年々、段階的に減少していき、既に約20年間に亘り、市場が縮小化する状況が生じている。この趨勢は宝くじ、中央競馬等でも同様で、賭博ではない遊技（パチンコ、パチスロ）でも全く同様の傾向がみられている。

　売り上げ（総賭け金）が年々減少していくということは、市場が構造的な問題を抱え縮小化しつつあることになり、かかるエンターテイメントに関する市場の構造的な変化がその理由であることを示唆している。これは単純ではなく、下記複合的な要因によるものと推定される。

① 固定化する顧客層：

公営競技に見られる賭博は伝統的な余暇の過ごし方でもあったが、明らかにファンが老齢化、固定化し、若い世代を新たな顧客として取り込めていない。一定の顧客は存在するが、顧客層が固定化し、新規顧客を開拓できていない。かかる事情により、構造的にかつ段階的に顧客総数が縮小し、顧客賭け金単価及び賭け金総額も年々減少しつつあるということになる。

② 顧客の遊び行動の多様化等の市場環境の変化：

レジャーの多様化と余暇の過ごし方の選択肢が増大したことにより、かかる遊興の顧客総数が絶対数として減少しつつある。レジャーの選択行動の中で、時間と金の使い方に多様性が生じ、公営賭博の価値が相対的に減少するという事象が生じた。また不況の長期化等の経済要因や地方産業や地方経済の衰退化等市場環境の悪化にも関係しているが、賭け金単価の減少が更に売上総額の減少をもたらしている。

③ 魅力の喪失、人気低迷、対顧客マーケッテイング不足：

過去、特段の努力をしなくとも、一定の人気が存在し、十分な売上も確保されたことから、公営競技自体を面白くし、顧客の興味を引く賭け事にするという努力は殆どなされなかったという事情がある。この結果、競技自体の魅力が無くなり、人気が低迷していったということが現実であろう（勿論、賭博種によってもこの事情は異なり、一部に関しては人気回復を図る様々な試みや努力が実践されつつある）。

④ 顧客サービスの質の劣化と顧客の離反：

施設自体の老朽化が進み、顧客に嫌がられると共に、公的主体が経営者では、顧客の立場に立ったサービスができず、客商売という認識も欠如していた。また一部を除き宣伝・広告は下手である。顧客のニーズから離れ、サービス向上を図るという努力も無いことが、顧客の離反、売上げの段階的減少を招き、ジリ貧の状態をもたらしたといえる。

　勿論全ての賭博種、全ての開催者が同じ状況にあるわけではなく、事態の深刻度は異なる。くじ系賭博は、新たな商品導入等により、売上減少の程度は緩く、中央競馬や関東等の人口集中地区における地方競馬は、その他の地方公営競技に比較すると問題の深刻度は弱い。一方、過半の地方公営競技は、多くの施設で深刻な状況に陥っている。売上げが年々減少しているにも拘らず、開催経費が高止まりするという状況は、事業収支を悪化させ、事業を継続すればするほど赤字が累積、積立金も底をつき、事業自体が破綻しかねない様相を引き起こしてきた。一方、主催者は公的主体であるがために、リストラや首切りはできず、既存の利権を崩すことに対する政治的反発も強く、身動きが取れなかったのが実態であった。このため平成19年度以降、一部自治体による公営競技開催権返上や、事業廃止などの動きが頻発するに至った。これに対応する為に、平成20年に公営競技関連諸法の改正が行われたのだが、必ずしも完璧な解決策になっていない。その後全く同じ問題が深刻化し、平成24年度に再度公営競技関連諸法の改正が行われたが、問題の本質的解決には至っていない。小手先の延命策で課題の解決を先延ばしにしているだけでは、再度問題が再燃しかねない。

　賭博行為の施行や運営を民に委ねた場合、不正が起こりかねないと主張する意見がある。だからこそ賭博の運営は「公」が担うべきで、公的主体が担うことこそが不正を防止し、公正さを提供することになるという議論が，かって小泉政権の際の特殊法人改革の際になされたことがある。勿論これは既存の枠組みと利権を堅持したいという省庁側の主張でもあったのだが、当時、充分な議論はなされていない。果たしてこれは本当であろうか。問題の本質を理解するためには、不正が起こるリスクは何処にあるのか、何が違法行為や不法行為に繋がるか、如何なる考えと手法が違法行為を抑止することになるのかを正確に理解する必要がある。

① 投票券の売買により成立する競技に関する賭博行為は、投票に伴う人気が即配当に反映される為、売得金額は投票券の売買と同時にトータリゼーターと呼ばれる巨大コンピュータシステムに数値が自動的にインプットされる。また今や機械による投票券販売システムもあり、金銭を取り扱う部門では、人間が介在する余地は極めて限定されている。システム上の売り上げと実際の現金勘定が合わなくなれば不正が行われたことを意味するが、現実には殆どありえない。宝くじ等の場合には、同様にくじの売買行為なのだが、くじの印刷、配布、販売等が適切に管理されていれば、やはり不正が行われる可能性は限りなく少ない。いずれの場合も、業務を担う主体が公であれ民であれ、本来的には不正やいかさまが入りにくい仕組みになっているともいえる。この意味では実務を官が担うか、民が担うかは関係なく、ICT技術を活用したり、手順やルールを適切に規制し、管理したりすることにより、不正を防ぎ、公正さを貫徹することは充分可能であるといえる(事実、これらの業務のかなりの部分は事実行為としての民間委託が進んでおり、公が全ての業務を担っているわけではない)。

② 一方、競技の勝ち負けを賭けの対象とする場合には、特定の民間主体に委ねられる競技の参加･進行･運営に参加する主体そのものに不正が入るリスクはある。例えば競技参加者による八百長、やらせや薬物使用等、競技の進行そのものを外部的な要因によりかく乱し、本来の競技をさせず、予め勝ち負けを確実にしてしまう行為や審判等本来中立的な立場に立つべき主体が恣意的な判断をする行為等になる。これでは公正な競技は成立していないわけで、かかる操作をして、この情報を有利に利用し、一種の詐欺的な行為により、勝金をだまして取得してしまうことを意味する。だからこそ、競技賭博の場合には、特に競技の運営や競技に参加する主体に対し、厳格な規制を規定することが通例である。競技自体には公的主体は関与しておらず、全て選手組合や非営利競技主催団体などに包括的に運営を委ねているわけで、ここでも公的主体が存在するから「公正」が保たれているということにはならない。主体が公か民かということが問題ではなく、リスクのある行為を捕捉し、如何に効果的な規制と監視ができるかが本質的な問題になる。

③ 競技賭博の場合には、基本的には競技と賭博行為は、本来は別もので、一定の競技が開催され、その競技の帰結に賭博行為をする場が別途設けられていると考えた方が解りやすいのかもしれない。この場合、公的主体の控除率が高い場合、場外にて、控除率を低く設定し、顧客の勝分を増やすことにより、賭博行為を違法に開帳する行為がなされることがある。本来、公的主体にいくべき収益を横取りする行為である。ノミ行為と呼ばれるが、顧客にとってみれば、勝金が払えるならば、違法か適法かは関係ないとして、(罪の意識が希薄になり)かかる行為が裏で繁盛するということが現実に生じている。これは競技外で、競技を担う関係者とは全く関係なく、市場に生じるリスクであるともいえる。かかる問題は内部的には対応できず、これに対する対処手法は、厳格な監視と違法行為の摘発しかない。

　上記で見たとおり、現在の公営賭博の実際の運営を考慮した場合、その経営や運営に不正やいかさまが入る余地は極めて限定される。競技のメカニズムが電子化、情報武装化され、人間が介在できる余地が極めて限定されているからでもあり、これにより公営賭博自体が安全かつ健全な娯楽となる要素を提供しているといえるのかもしれない。この前提に立つ場合、賭博行為の提供の在り方には、本来様々な選択肢がありうると考えることができる。基本的な枠組みを公的主体が提供し、メリットを公的主体が享受しながら、事実行為としての運営や経営を(健全な)民間主体に委ねても、公正さと健全さは確保できると考えるべきであろう。公営賭博の民間委託への動きは、実はかかる考え方に沿ったアプローチでもある。「公営」であっても、公的主体の立ち位置を「主催者」の立場に留め、実際の運営は事実行為として「民」に委ね、効率性を期することも一つの重要な政策的選択肢になっている。最早賭博＝官業という固定観念にとらわれるべきではない時代が来ているといえるのではないか。勿論これを担う主体には、廉潔性が要求され、当然のことながら、反社会勢力や暴力団組織等が関与していないことが全ての前提となる。

　我が国では、賭博行為は刑法185条から187条の規定により、かかる行為に参加することも、これを主催することも犯罪となる。但し、刑法第35条（正当行為）の規定により、別途かかる行為が正当行為として制度として認められることによりその違法性が阻却されるという仕組みがある。この刑法上の例外規定に基づいてできた制度が公営賭博である。公営賭博制度とは、国や地方公共団体等の公的主体が主催する賭博行為になり、我が国では公営競技となる競馬（中央、地方）、競輪、競艇、オートレースとくじ系賭博となる宝くじ、サッカーくじ（Toto）の6種類が存在する。平成の時代になってから成立したサッカーくじ以外の全ての公営賭博制度は、自治体財政が逼迫した朝鮮動乱後の不況期に集中して制度としてできたもので、①その収益を逼迫する地方財政へ充当すること、あるいは②一定の政策目的を達成するための国や地方公共団体への追加的な財源とすることを狙いとし、公的主体がこれを主催し、その収益を独占する仕組みとして構成されたという経緯がある。一方サッカーくじは、スポーツ振興やオリンピック選手強化等従来予算が充分ではない分野への新たな補助財源を獲得する目的で、平成の時代になってから議員立法により制定された公営賭博制度である。

　一般的に刑法上の違法行為を阻却する理由には、それなりの理屈が必要とされ、かなりの公益性と公共性が必要になるとされている。刑法が賭博行為を犯罪とするのは、守るべき利益、法益、があるとする論理で賭博罪の場合には社会的法益になる。賭博行為は、その行為そのものが直接他人を害したり、なんらかの否定的行為をもたらしたりするものではなく、すぐれて個人の責任で行われる遊興でしかない。一方、この行為により、公序良俗や地域環境が乱れうること（暴力団や社会的悪となる主体の参加、参入等による公序良俗や風紀の乱れ）、あるいは否定的な社会的事象をもたらしうること（未成年による賭博行為や賭博依存症患者の増大等）から国民を保護するという論理になる。かかる否定的要素を超える「公益」が存在し、否定的な事象を極力管理し、その発生を抑止できることが、公営賭博を認める法律上の理屈となっているのが我が国の制度になる。この場合の「公益」とは収益を公共目的のために用いるということである。

　これら全ての公営賭博のシステムは下記特徴を持っている。

① 公的主体は賭博に参加せず、賭博のリスクとは無縁：

公営賭博の場合、いずれも胴元たる公的主体は競技等を主催はするが、賭け事には参加しておらず、顧客同士が賭け合う形式の賭博行為になる。胴元となる公的主体は総賭け金の一定率を控除するのみで、賭博のリスクをとって、賭博行為に参加しているわけではない（くじ系賭博の場合も同様である）。公的主体の役割は、競技を主催したり、投票券やくじ券を販売したりはしているが、全体の枠組みを提供し、これを組織化し、売上金の一部を競技やくじの帰結とは関係なく費用と収益をカバーするために控除しているだけになる。

② 本来的に公的主体にとり、管理しやすい仕組み：

上記は顧客から見た場合、総賭け金額から一定率が交付金、主催者経費充当分として控除され、残額が勝者間で分配されることを意味する。賭け金(売り上げ)の集計はトータリゼーターと呼ばれるシステムで全て正確に捕捉され、配当が瞬時に計算されるため、内部で売り上げが誤魔化されることはまず起こりえない。不正は、競技自体（八百長）や外部（ノミ行為）に起こりやすいが、公的主体はあまりこのリスクに晒されないということがこの種の賭博行為（パリ・ミュチュエル賭博という）の特徴になる。だからこそ公的主体でもかかる運営が可能なのであって、公的主体がいるからこそ不正を防止できているという論理はおかしい。

③ 控除額の枠内で費用を賄え、剰余金があることが全ての前提：

よって、総賭け金（売り上げ）が十分な規模にあれば、一定率の控除額の枠の中で必要となる費用を差し引いた後でも十分なる収益を計上することができる。一方、全体の総賭け金（売り上げ）が減少するような事象が生じる場合には、当然控除額の絶対額も減少し、この前提でもし開催費用が増えることになれば、費用を収益で賄えなくなる状態が生じかねない。これでは赤字となり、事業の継続自体が問題視されてしまう。これは経済が上昇機運にあり、消費が伸びる場合は問題ないが、逆に不況が長期化し、消費を抑制するような経済の下降期には、大きな運営上のリスクを抱える事業になることを意味する。

④ 公的主体が主催することに伴う社会的デメリットもある：

地方公共団体が主催する公営競技やくじは、地方財政法上は、地方公共団体がなす営利事業になる。中央競馬はその主催を中央競馬会法に基づき、中央競馬会(JRA)に委ねているが、収益は国庫に納付されることになり、国が担う賭博に等しい。またサッカーくじは国の機関である独立行政法人にその施行を委ねているがこれも実質的に国が主催者となる。いずれも、競技の実務は特定の法人や公益・非営利団体に委ね、かつ益金を配分するメカニズムとしての振興法人やその他の特殊公益団体が存在する。主務官庁の権限は開催に係る権限やこれら振興法人・特定団体に対する命令権・人事権等で構成されるが、天下り、利権の囲い込み的な側面が生まれていることは否定できない。公的部門が担うことの否定的な側面もあるということになる。