我が国の現行公営賭博制度(特に地方公営競技)は、既に述べたように、朝鮮戦争後の不況期における地方公共団体の財政的疲弊を救済するための一つの施策でもあり、「当面の間」、かつ、特段の財政支援が必要となる地域を指定し、限定的に為されるということがその全ての前提でもあった。かつその目的も極めて限定列挙的に、「自転車輸出の振興」等当時の時代趨勢を反映する目的が規定されたが、現状では前世紀の遺物となってしまったものも含めて、制度自体は当時のまま温存されている。我が国では、一端法や制度ができてしまうと、制度の存在そのものが自己目的化し、その有効性や効果、課題を検証もせずに、現状の体制を維持してしまうことという傾向が強い。いや、現状維持というよりも、行政府による法の「運用」により、うまく管理されているという建前なのであろう。一方、時代の変遷に伴い、立法時点と現代社会とでは、背景となる環境は根本的に異なってきている。制度と現実には大きな乖離があるのだが、これを是正しようとする努力はまだ弱い。明らかに制度疲弊の状況に陥っていることが現実になる。公営競技を主催する地方公共団体の当該事業に係わる累積赤字や、持続可能性を放棄する地方自治体による競技開催権返上の動きは、小泉政権時代の特殊法人改革の動きとも重なり、平成20年に関連する公営競技法体系の改正をもたらすことになった。この結果、特に交付金を受領する国の枠組みの在り方が改革され、一部類似的な特殊法人の合併、法人格の変更（特殊法人から民間公益法人）、交付金の繰り延べや包括的な民間委託の許諾等が実施された。それなりに「改革」がなされたとはいえ、表面的に留まり、とても充分な内容とはいえなかった。この改正の効果は短時間に終わり、平成23年頃に地方公営競技の赤字問題が再度噴出するに至り、平成24年に再度制度改定が実施された。もっとも、問題の根本的解決はなされておらず、今後問題が再燃する可能性が高い。一部公営競技に至っては、あと何年継続できるか不透明という状況に至っているのが現実となる。

　何を改革する必要があるのであろうか。

① 政府施策の一貫性、整合性を保持する必要性：

賭博行為は何のためにあるのか、またどの様に規制され、管理されることが適切で、社会の中で如何にバランスをとりながらこれを維持し、公益の発展に寄与することができるかということは、常に考慮されるべき政策課題である。かつ環境変化や、時の変遷に伴う社会の変化の中で、これらは変わりうることにも配慮する必要がある。もっとも規制といっても、施行を認める以上、施行者にとっての合理的なマーケッテイング等の裁量性はある程度柔軟に認めるべきなのだが、わが国の公営賭博制度は規制と裁量性のバランスがうまくとれた仕組みになっているとは言い難い。射幸心を過度に煽ることを規制することが規範としてありながら、現実にはTV,マスコミなどを通じて一部の公営競技や宝くじ等は消費を煽り、射幸心を煽る行為を実施している。実際の施行者にとっては、顧客確保のためには、経営上･運営上合理的な行動でもあるのだが、立法の趣旨から考えてみれば、明らかに政策との整合性と一貫性は無い。法で認められていれば何でも出来るではなく、本来何のために許諾され、規制の対象になっているかの趣旨を無視して、現実が別の方向へ向いてしまい、野放図な展開になっているということでもあろう。法治国家としてあるべき姿とも思えない。本来制度として、健全な賭博のあり方を認知し、この枠組みの中で柔軟にあるべき方向性を定義していくのが好ましいといえる。また、異なった省庁が共通の政策や考え、指針もなく、単なる認可権のみを行使し、規制するというバラバラな制度は、公営競技を認知し、これを健全に育成するという考えからは程遠い考えになる。例えば、賭博行為がもたらしうる賭博依存症等の社会的課題等は、公営賭博に共通する課題として、本来国としての一貫した政策のもとで担われる必要性がある。

② 小出しの改革は限界、抜本的な制度改革の必要性：

公営競技には一定の市場があり、一定の収益や経済効果があることは事実だが、市場規模自体は段階的に縮小化しており、収益規模も段階的に減少しつつある。かかる状態に至った場合には、経費の削減に努めると共に、顧客サービスの向上等による集客増・収益増を図る等の個別施設レベルでの経営努力と共に、売上げから控除される交付金のあり方や交付率等の制度的前提を再考する必要がある。全体の収益が縮小化している状況で、費用や交付金、負担額を制度的に固定するあり方は、確実に経営や運営にとり大きな負担になってしまう。施行者にとり、費用を合理的にコントロールできず、かつ収益も単純に増やすことができない状況がもしあるとしたならば、そもそも事業としては成立できない。民間に対する包括的委託も費用や収益を管理できて初めて功を奏するのだが、現状は法律上自治体が担うべき固有の事務が制度上定義され、これら費用は固定化し、身動きがとれない中途半端な状況にある。一方、なぜ特定の業務が固有の事務となるか、それが本来公益といえるのかについては充分な説明がなされているとも思えない。

③ 市場における総供給量を調整する必要性：

市場の縮小化が継続する場合、経済実態に合わせ、市場における既存の賭博種の総賭博供給量を縮小化することが好ましい。明らかに供給過剰である場合、採算性の無い施設の廃止、合掌連携、施設の統廃合等による供給量の縮減等の合理化等を考慮すべきで、例えば競馬等に関しては、JRAと地方競馬という二つの体制を再考し、合理的な範囲で一体化する等の生き残り戦略も考慮されるべき選択肢の一つとなろう。

　公営賭博の不調の根本原因は、やはり環境変化や、市場自体の変化という側面が大きな要因となっている。因みに諸外国等も競馬等の伝統的な賭博は、中長期的に人気、売上が段階的に減少するという類似的な兆候を見せており、これは我が国だけの事象ではない。一方我が国では、問題はこれだけではなく、特に地方公営競技の場合には、公的主体による経営や運営の在り方が状況を更に悪化させた原因にもなった。下記問題等が指摘できよう。

① 事業経営感覚の欠如：

公営賭博は、特段の営業･経営努力は不要で、運営体制を維持さえしておけば自治体にとって財務的メリットをもたらすという考えが伝統的な自治体の経営感覚でもあった。事実、高度成長の時代は、その通りでもあったし、何もしなくても、需要は確実にあり、事業としては失敗しないという意識が根付いてしまったことが現実である。公営競技も実体は通常産業と同様に、需要が減退すれば、収支が悪化し、大きなリスクを抱えることになるのだが、事業を経営しているという考えが全く無かったのが地方公共団体による経営の実態となった。

② 環境変化への不適応：

公営競技を取り巻く事業環境は大きく悪化していったにも拘わらず、変化に対応する経営的な努力は為されなかったといってもよい。売り上げが減少した場合、運営の合理化や費用の圧縮、対顧客サービスの充実による売り上げ増への努力等がなされなければならないのだが、経営環境の変化に機敏に対応していくことができなかった。これが、事業が低迷する大きな理由の一つになった。勿論これは、公務員自身の能力の問題ではなく、制度的制約により、裁量性のある経営ができなかったという背景もある。

③ 費用管理の貧弱さ：

売り上げが低迷する場合、当然売り上げ増の努力をしつつ、費用を縮減する必要がある。一方、公務員が事業を経営する構図では、これに呼応した経費削減の試みはうまく機能しなかった。従事する公務職員の給与は高止まりになり、開催費用や選手の賞金等の開催経費も縮減できず、結局費用管理ができない体質になってしまった。この結果、年々減少する控除額から納付金を払った場合、残額で費用を賄いきれなくなりつつあるのが、過半の公営競技の実態になってしまっている。

④ 組織、人事組織上の課題：

上記に加え、公務員の人事問題がある。地方公務員は、2年で職場を交替することが基本となるが、これでは人材を育成し、経営のプロを育てることはできない。公営競技等の特殊な事業は、経営上の課題を把握するのに時間がかかると共に、ようやく理解した段階で管理者を交替せざるを得ないという構造的な欠陥があった。中途半端な人事政策、人材配置では、腰を落ち着けた経営改革に向けた努力を発揮することもできなくなる。痛みのある改革は自分の任期ではやりたくないという衝動が働いてしまうため、結局問題の先送りになってしまう。

⑤ 制度上の制約：

現行の公営競技を律する法制度は、事業を担う地方公共団体にとり制約の多い内容になる。開催日の設定や開催の在り方等に関する運営の裁量性は限定され、必ずしも自由な経営ができるわけではない。投票券の販売を促進することは射幸心を煽る行為とも受け取られ、自由な運営・経営に実質的に足かせを嵌められていると共に、施等の条件等も制度上の制約があり、積極的な営業活動ができないという事情もあった（これら制約は若干緩和しつつあるが、まだ十分な裁量性が与えられている状態ではない）。

⑥ 放漫財政経営：

本来ならば内部留保や積立金により、将来の危機に備えた慎重な経営があってしかるべきだったが、収益がある場合は、財政上の必要から目いっぱい一般会計に繰り出してきたという財政運営のあり方等も、慎重さを欠いた行動でもあった。この結果、危機に対する耐性が弱くなり、対処療法的な施策しかできなかったということも現実であろう。

　公的主体による賭博の施行は、右肩上がりの経済状況の場合には、おそらく何らの問題も起こりえない。一方、経済が停滞したり、デフレや不況が長期に続いたりする場合には、致命的な問題を引き起こすことになりかねない。公的主体は環境変化への対応が下手で、ガバナンスが徹底的に甘い組織体制だからである。公営競技の中で比較的うまくいっているのは、人口密集地区である関東地区の地方競馬と中央競馬、賞品の多角化戦略により顧客を捉えた宝くじ、宝くじ化したToto程度のものかもしれず、その他の地方公共団体が担う公営競技賭博の赤字基調は変わらず、惨憺たる状況というのが実態となる。公営賭博も明確な営利事業であり、適切な経営が必要なこと、費用管理やマーケッテイング、顧客対策を怠れば、衰退しかねないということが段階的に明確化してきたのが今日的状況になる。賭博行為自体のリスクよりも、今やガバナンスの在り方がより大きなリスクとして顕在化している。これを是正しない限り、地方公営競技の再生はない。公営競技も営利事業である以上、重要なのは、コアとなる顧客市場をどう把握し、確実に顧客を呼び込むマーケッテイング戦略を実践し、想定収益規模に見合った費用管理や経営戦略を立案し、実践することなのであろう。

　高度成長期にあっては、地方公共団体にとり、公営賭博は「金の卵を産むガチョウ」とも言われ、地方財政に大きな財政的貢献をしたという事実がある。確かに余暇も楽しみも限定された時代にあっては、公営賭博は庶民の人気を呼び、好況・不況に拘わらず売り上げも年々増大していった。これに伴い控除金の絶対額も年々増えていき、これが結果的に収益（税収）を増やしていったという経緯がある。インフレに伴い、開催費用も当然増大していったが、売り上げの伸びがより大きい場合、問題にもされなかった。この意味では、公営賭博の経営行為自体は、経済の成長期には極めて単純で、経営も費用管理も特段の能力を必要としなかった。かかる事情により、競技を伴う公営競技の場合、開催費用は管理の対象にもならず、確実に固定化し、高止まりになるという性格を保持している。経済成長が持続し、インフレ基調となる経済的状況の場合には、問題も起こらず、その経営は、二年に一度は確実に交替する地方公務員でも充分であったのだろう。この節目が変わってきたのは平成元年頃になる。これはバブル崩壊時と一致する。売り上げがピークに達し、この時点以降、ほとんどの地方公営競技は例外なく、年々売り上げが減少する事態を招くことになった。あらゆる賭博種において、売上（総賭け金）は年々、段階的に減少していき、既に約20年間に亘り、市場が縮小化する状況が生じている。この趨勢は宝くじ、中央競馬等でも同様で、賭博ではない遊技（パチンコ、パチスロ）でも全く同様の傾向がみられている。

　売り上げ（総賭け金）が年々減少していくということは、市場が構造的な問題を抱え縮小化しつつあることになり、かかるエンターテイメントに関する市場の構造的な変化がその理由であることを示唆している。これは単純ではなく、下記複合的な要因によるものと推定される。

① 固定化する顧客層：

公営競技に見られる賭博は伝統的な余暇の過ごし方でもあったが、明らかにファンが老齢化、固定化し、若い世代を新たな顧客として取り込めていない。一定の顧客は存在するが、顧客層が固定化し、新規顧客を開拓できていない。かかる事情により、構造的にかつ段階的に顧客総数が縮小し、顧客賭け金単価及び賭け金総額も年々減少しつつあるということになる。

② 顧客の遊び行動の多様化等の市場環境の変化：

レジャーの多様化と余暇の過ごし方の選択肢が増大したことにより、かかる遊興の顧客総数が絶対数として減少しつつある。レジャーの選択行動の中で、時間と金の使い方に多様性が生じ、公営賭博の価値が相対的に減少するという事象が生じた。また不況の長期化等の経済要因や地方産業や地方経済の衰退化等市場環境の悪化にも関係しているが、賭け金単価の減少が更に売上総額の減少をもたらしている。

③ 魅力の喪失、人気低迷、対顧客マーケッテイング不足：

過去、特段の努力をしなくとも、一定の人気が存在し、十分な売上も確保されたことから、公営競技自体を面白くし、顧客の興味を引く賭け事にするという努力は殆どなされなかったという事情がある。この結果、競技自体の魅力が無くなり、人気が低迷していったということが現実であろう（勿論、賭博種によってもこの事情は異なり、一部に関しては人気回復を図る様々な試みや努力が実践されつつある）。

④ 顧客サービスの質の劣化と顧客の離反：

施設自体の老朽化が進み、顧客に嫌がられると共に、公的主体が経営者では、顧客の立場に立ったサービスができず、客商売という認識も欠如していた。また一部を除き宣伝・広告は下手である。顧客のニーズから離れ、サービス向上を図るという努力も無いことが、顧客の離反、売上げの段階的減少を招き、ジリ貧の状態をもたらしたといえる。

　勿論全ての賭博種、全ての開催者が同じ状況にあるわけではなく、事態の深刻度は異なる。くじ系賭博は、新たな商品導入等により、売上減少の程度は緩く、中央競馬や関東等の人口集中地区における地方競馬は、その他の地方公営競技に比較すると問題の深刻度は弱い。一方、過半の地方公営競技は、多くの施設で深刻な状況に陥っている。売上げが年々減少しているにも拘らず、開催経費が高止まりするという状況は、事業収支を悪化させ、事業を継続すればするほど赤字が累積、積立金も底をつき、事業自体が破綻しかねない様相を引き起こしてきた。一方、主催者は公的主体であるがために、リストラや首切りはできず、既存の利権を崩すことに対する政治的反発も強く、身動きが取れなかったのが実態であった。このため平成19年度以降、一部自治体による公営競技開催権返上や、事業廃止などの動きが頻発するに至った。これに対応する為に、平成20年に公営競技関連諸法の改正が行われたのだが、必ずしも完璧な解決策になっていない。その後全く同じ問題が深刻化し、平成24年度に再度公営競技関連諸法の改正が行われたが、問題の本質的解決には至っていない。小手先の延命策で課題の解決を先延ばしにしているだけでは、再度問題が再燃しかねない。

　賭博行為の施行や運営を民に委ねた場合、不正が起こりかねないと主張する意見がある。だからこそ賭博の運営は「公」が担うべきで、公的主体が担うことこそが不正を防止し、公正さを提供することになるという議論が，かって小泉政権の際の特殊法人改革の際になされたことがある。勿論これは既存の枠組みと利権を堅持したいという省庁側の主張でもあったのだが、当時、充分な議論はなされていない。果たしてこれは本当であろうか。問題の本質を理解するためには、不正が起こるリスクは何処にあるのか、何が違法行為や不法行為に繋がるか、如何なる考えと手法が違法行為を抑止することになるのかを正確に理解する必要がある。

① 投票券の売買により成立する競技に関する賭博行為は、投票に伴う人気が即配当に反映される為、売得金額は投票券の売買と同時にトータリゼーターと呼ばれる巨大コンピュータシステムに数値が自動的にインプットされる。また今や機械による投票券販売システムもあり、金銭を取り扱う部門では、人間が介在する余地は極めて限定されている。システム上の売り上げと実際の現金勘定が合わなくなれば不正が行われたことを意味するが、現実には殆どありえない。宝くじ等の場合には、同様にくじの売買行為なのだが、くじの印刷、配布、販売等が適切に管理されていれば、やはり不正が行われる可能性は限りなく少ない。いずれの場合も、業務を担う主体が公であれ民であれ、本来的には不正やいかさまが入りにくい仕組みになっているともいえる。この意味では実務を官が担うか、民が担うかは関係なく、ICT技術を活用したり、手順やルールを適切に規制し、管理したりすることにより、不正を防ぎ、公正さを貫徹することは充分可能であるといえる(事実、これらの業務のかなりの部分は事実行為としての民間委託が進んでおり、公が全ての業務を担っているわけではない)。

② 一方、競技の勝ち負けを賭けの対象とする場合には、特定の民間主体に委ねられる競技の参加･進行･運営に参加する主体そのものに不正が入るリスクはある。例えば競技参加者による八百長、やらせや薬物使用等、競技の進行そのものを外部的な要因によりかく乱し、本来の競技をさせず、予め勝ち負けを確実にしてしまう行為や審判等本来中立的な立場に立つべき主体が恣意的な判断をする行為等になる。これでは公正な競技は成立していないわけで、かかる操作をして、この情報を有利に利用し、一種の詐欺的な行為により、勝金をだまして取得してしまうことを意味する。だからこそ、競技賭博の場合には、特に競技の運営や競技に参加する主体に対し、厳格な規制を規定することが通例である。競技自体には公的主体は関与しておらず、全て選手組合や非営利競技主催団体などに包括的に運営を委ねているわけで、ここでも公的主体が存在するから「公正」が保たれているということにはならない。主体が公か民かということが問題ではなく、リスクのある行為を捕捉し、如何に効果的な規制と監視ができるかが本質的な問題になる。

③ 競技賭博の場合には、基本的には競技と賭博行為は、本来は別もので、一定の競技が開催され、その競技の帰結に賭博行為をする場が別途設けられていると考えた方が解りやすいのかもしれない。この場合、公的主体の控除率が高い場合、場外にて、控除率を低く設定し、顧客の勝分を増やすことにより、賭博行為を違法に開帳する行為がなされることがある。本来、公的主体にいくべき収益を横取りする行為である。ノミ行為と呼ばれるが、顧客にとってみれば、勝金が払えるならば、違法か適法かは関係ないとして、(罪の意識が希薄になり)かかる行為が裏で繁盛するということが現実に生じている。これは競技外で、競技を担う関係者とは全く関係なく、市場に生じるリスクであるともいえる。かかる問題は内部的には対応できず、これに対する対処手法は、厳格な監視と違法行為の摘発しかない。

　上記で見たとおり、現在の公営賭博の実際の運営を考慮した場合、その経営や運営に不正やいかさまが入る余地は極めて限定される。競技のメカニズムが電子化、情報武装化され、人間が介在できる余地が極めて限定されているからでもあり、これにより公営賭博自体が安全かつ健全な娯楽となる要素を提供しているといえるのかもしれない。この前提に立つ場合、賭博行為の提供の在り方には、本来様々な選択肢がありうると考えることができる。基本的な枠組みを公的主体が提供し、メリットを公的主体が享受しながら、事実行為としての運営や経営を(健全な)民間主体に委ねても、公正さと健全さは確保できると考えるべきであろう。公営賭博の民間委託への動きは、実はかかる考え方に沿ったアプローチでもある。「公営」であっても、公的主体の立ち位置を「主催者」の立場に留め、実際の運営は事実行為として「民」に委ね、効率性を期することも一つの重要な政策的選択肢になっている。最早賭博＝官業という固定観念にとらわれるべきではない時代が来ているといえるのではないか。勿論これを担う主体には、廉潔性が要求され、当然のことながら、反社会勢力や暴力団組織等が関与していないことが全ての前提となる。

　我が国では、賭博行為は刑法185条から187条の規定により、かかる行為に参加することも、これを主催することも犯罪となる。但し、刑法第35条（正当行為）の規定により、別途かかる行為が正当行為として制度として認められることによりその違法性が阻却されるという仕組みがある。この刑法上の例外規定に基づいてできた制度が公営賭博である。公営賭博制度とは、国や地方公共団体等の公的主体が主催する賭博行為になり、我が国では公営競技となる競馬（中央、地方）、競輪、競艇、オートレースとくじ系賭博となる宝くじ、サッカーくじ（Toto）の6種類が存在する。平成の時代になってから成立したサッカーくじ以外の全ての公営賭博制度は、自治体財政が逼迫した朝鮮動乱後の不況期に集中して制度としてできたもので、①その収益を逼迫する地方財政へ充当すること、あるいは②一定の政策目的を達成するための国や地方公共団体への追加的な財源とすることを狙いとし、公的主体がこれを主催し、その収益を独占する仕組みとして構成されたという経緯がある。一方サッカーくじは、スポーツ振興やオリンピック選手強化等従来予算が充分ではない分野への新たな補助財源を獲得する目的で、平成の時代になってから議員立法により制定された公営賭博制度である。

　一般的に刑法上の違法行為を阻却する理由には、それなりの理屈が必要とされ、かなりの公益性と公共性が必要になるとされている。刑法が賭博行為を犯罪とするのは、守るべき利益、法益、があるとする論理で賭博罪の場合には社会的法益になる。賭博行為は、その行為そのものが直接他人を害したり、なんらかの否定的行為をもたらしたりするものではなく、すぐれて個人の責任で行われる遊興でしかない。一方、この行為により、公序良俗や地域環境が乱れうること（暴力団や社会的悪となる主体の参加、参入等による公序良俗や風紀の乱れ）、あるいは否定的な社会的事象をもたらしうること（未成年による賭博行為や賭博依存症患者の増大等）から国民を保護するという論理になる。かかる否定的要素を超える「公益」が存在し、否定的な事象を極力管理し、その発生を抑止できることが、公営賭博を認める法律上の理屈となっているのが我が国の制度になる。この場合の「公益」とは収益を公共目的のために用いるということである。

　これら全ての公営賭博のシステムは下記特徴を持っている。

① 公的主体は賭博に参加せず、賭博のリスクとは無縁：

公営賭博の場合、いずれも胴元たる公的主体は競技等を主催はするが、賭け事には参加しておらず、顧客同士が賭け合う形式の賭博行為になる。胴元となる公的主体は総賭け金の一定率を控除するのみで、賭博のリスクをとって、賭博行為に参加しているわけではない（くじ系賭博の場合も同様である）。公的主体の役割は、競技を主催したり、投票券やくじ券を販売したりはしているが、全体の枠組みを提供し、これを組織化し、売上金の一部を競技やくじの帰結とは関係なく費用と収益をカバーするために控除しているだけになる。

② 本来的に公的主体にとり、管理しやすい仕組み：

上記は顧客から見た場合、総賭け金額から一定率が交付金、主催者経費充当分として控除され、残額が勝者間で分配されることを意味する。賭け金(売り上げ)の集計はトータリゼーターと呼ばれるシステムで全て正確に捕捉され、配当が瞬時に計算されるため、内部で売り上げが誤魔化されることはまず起こりえない。不正は、競技自体（八百長）や外部（ノミ行為）に起こりやすいが、公的主体はあまりこのリスクに晒されないということがこの種の賭博行為（パリ・ミュチュエル賭博という）の特徴になる。だからこそ公的主体でもかかる運営が可能なのであって、公的主体がいるからこそ不正を防止できているという論理はおかしい。

③ 控除額の枠内で費用を賄え、剰余金があることが全ての前提：

よって、総賭け金（売り上げ）が十分な規模にあれば、一定率の控除額の枠の中で必要となる費用を差し引いた後でも十分なる収益を計上することができる。一方、全体の総賭け金（売り上げ）が減少するような事象が生じる場合には、当然控除額の絶対額も減少し、この前提でもし開催費用が増えることになれば、費用を収益で賄えなくなる状態が生じかねない。これでは赤字となり、事業の継続自体が問題視されてしまう。これは経済が上昇機運にあり、消費が伸びる場合は問題ないが、逆に不況が長期化し、消費を抑制するような経済の下降期には、大きな運営上のリスクを抱える事業になることを意味する。

④ 公的主体が主催することに伴う社会的デメリットもある：

地方公共団体が主催する公営競技やくじは、地方財政法上は、地方公共団体がなす営利事業になる。中央競馬はその主催を中央競馬会法に基づき、中央競馬会(JRA)に委ねているが、収益は国庫に納付されることになり、国が担う賭博に等しい。またサッカーくじは国の機関である独立行政法人にその施行を委ねているがこれも実質的に国が主催者となる。いずれも、競技の実務は特定の法人や公益・非営利団体に委ね、かつ益金を配分するメカニズムとしての振興法人やその他の特殊公益団体が存在する。主務官庁の権限は開催に係る権限やこれら振興法人・特定団体に対する命令権・人事権等で構成されるが、天下り、利権の囲い込み的な側面が生まれていることは否定できない。公的部門が担うことの否定的な側面もあるということになる。

　インターネット上（あるいはサイバー世界上）日本語により、バンキング・ゲームを提供しているサイトは既にとてつもない数に上る。全て日本の領土から発出しているわけではなく、他国から、我が国国民を顧客として、サイバー世界でサービスを提供しているという構図になる。最も余程精査しない限り、顧客は通常、国内から提供されたサイトなのか、あるいは名も知れぬ海外から提供されているサイトなのかを判断することはできない。実際はこの様に、オンライン賭博のサイトが現存し、日本人顧客にサービスを提供し、莫大な金額のやり取りが行われているはずだが、その存在すら誰もチェックしておらず、法律上は違法行為となるが、何らかの摘発がなされているわけでもないために、市場規模としてどの程度となるのかという明確な統計数値は存在しない。

　但し、事実として、

① 市場は存在し、かつその規模はかなり大きいこと、

② ネット賭博を提供している事業者も多種多様であり、先進国の許諾（ライセンス）を取得し、しっかりとした制度と規制の下で、サービスを提供している企業や信頼おけるサイトもあれば、カリブ海などの軽税国によるライセンスに基づく企業、あるいは、全く法規制の対象外にあり、どこから発出されているのかも理解できない不明なサイトに至るまで千差万別であること、

③ 市場自体はかなり成長しており、毎年増大しているといわれ、相当数の日本人顧客が存在していることは間違いないこと、

④ 何らかの法規制なり、法の執行が為された事実はなく、極めてグレーなまま、かつ認知されないまま市場に存在していること、

という現実がある。これでは、規制や監視、課税行為の対象にもならないわけで、現実的には国の富が海外に遺漏しているという構図でもある。

　この様に、インターネット・賭博は既に国民の間でかなり定着する市場にまで成長しているのが現実であろう。この背景には、やはりインターネットを通じたものやサービスの売買が普及し、クレジット・カードや電子マネー決済によるサービスやモノの購入のセキュリテイーに対する信頼度が向上したという背景がある。インターネットを通じたビジネスや決済も広範囲に行われるようになってきている時代が到来している以上、その中に、賭博サービスなるものが存在していても、殆どの日本人には違和感は無いのかもしれない。市場における認知度と信頼が進めば進む程、インターネット賭博は、市場として今後も成長する可能性がある。一方、我が国では賭博行為は違法となるため、日本国内の事業者が直接かかる行為に参入しているケースは原則ありえないが、大手企業の中には、海外子会社を通じて、外国政府の許諾を得て、外国人顧客を対象にインターネット賭博市場に参入する企業が2009年以降生まれている。勿論これは正当な行為であって、違法ではない。但し、それが日本人顧客を主要ターゲットにし、実質的に日本の親会社が経営を操作しているとすれば、問題無いとは断言できない。

　サイバー世界のプレーヤ―による判断によると、我が国は、アジア諸国の中でも、既に安定した市場を構成していると見なされている。しっかりとした顧客が根付いており、かなりの消費がなされていると判断すべきであろうが、この事実が何らかの不利益を国民に引き起こしているとは断言できない。例え違法であっても、摘発も難しく、犯罪をも構成しにくいことから、当面はWatch & Seeの態度を保持するというのが、現在の公安当局の考えでもあろう。一方ネット賭博が、国民の余暇賭博市場の一定率を既に構成しているという事実は間違いなく、本来ならば他の公営賭博や遊技などに流れていた顧客と資金が、違法ネット賭博に流れているという懸念は現実のものであろう。かつ、この市場が本当に健全で、公正さが保持されているか否かについては、一部の国、一部のサイトに関しては大きな懸念もある。

　この様に、現実は、国民がかってにリスクをとり、市場に参加していることになり、曖昧な制度と制度から離れた現実がこの分野にも存在する。我が国では、目に余る問題が生じない場合には、現状が放任されてしまうという可能性が極めて高い。但し、本来は厳格な制度を設け、規制の枠組みの中で認知することがより適切であることは間違いない。もっとも、ネット賭博は陸上設置型賭博に比較すると、アクセスや社会浸透度は遥かに向上してしまうがために、その社会的なインパクトも陸上設置型賭博と比較すると極めて大きくなってしまう。インターネット賭博は、確実に国民にとっての賭博へのアクセスを一挙に拡大する。賭博行為すら単純に認められておらず、国民の賭博行為に対する理解と認知が低い国において、一挙にこれをオープンにしてしまうという政策はまず取りにくいし、現実にありえない。この意味では、インターネット賭博を認めるというハードルは極めて高い。民意がこれを支えないとすれば、我が国における導入は当面はありえないと認識せざるを得ない。

　ここ数年我が国においても、所謂ネットカフェと呼ばれる風俗営業施設において、違法なインターネット賭博を提供する行為が摘発される事例がかなり生じている。インターネット・カフェとは、業態的にはカフェ（喫茶店）とブロードバンドに接続したインターネット器具・機械端末を時間貸しし、顧客に時間的遊興やネット・サーフィンを提供する施設になる。ネットによるゲームとか今ではネットワークで顧客同士が遊べる参加型のゲーム等も存在し、インターネットとはいいながら、その機能は、アミューズメントセンターや一般の遊興施設と変わらないものになってしまいつつある。

　このネットカフェでいかにして違法なインターネット賭博がなされ、かつそれが検挙されるに至っているのであろうか。インターネットそのものは、機械対個人の関係になり、優れて個人的な行為にすぎないのだが、なぜこれが違法インターネット賭博へと繋がるのであろうか。もし、インターネット・カフェが単なる場所を提供しているだけであるならば、個人たる顧客がインターネットを用い、個人的な責任と勘定で違法なインターネット賭博を楽しんでも、第三者からはこれは全く捕捉できない、個人の世界の事象になる。もっとも不特定多数の顧客が集うかかるネット・カフェで、個人情報たるクレジット・カード等を用いることはセキュリテイー上大きな課題を残すことになりかねない。かつかかる場所で、アカウントや支払処理を個別に設定することは通常はあり得ないことになる。但し、もし第三者であるネットカフェの運営事業者がかかる煩雑さを取り除くアレンジを提供できえたとすれば、顧客は、極めて単純なネットカフェとの現金のやりとりで、違法なインターネットによる賭博行為にアクセスできることになる。この仕掛けには様々な考え方があるが、たとえば下記のごとき手法がある。

① 個人対ネットという関係を、ネットカフェ事業者対顧客という関係にすり替え、ネット上の賭博行為に伴う支払・入金をネットカフェ事業者が一括して代替することができれば、顧客にとっての利便性と簡易性は増大する（賭けの決済を顧客とネットカフェ事業者との間ですぐさま現金で行い、後刻ネットカフェ事業者が予め取り決めてあったインターネット上の事業者と精算をする仕組みになる。実質的にはシステムが提供する賭博ではなく、オンラインで人間のデイーラーを配置し、ライブ・ゲームの様に画面上でこのデイーラーと個別に遊ばせるという形式が多い。アナログ的に実際の勝ち負けを記録することができるからである）。勿論この行為自体は違法であり、これは本邦にいる主体同志間(即ち顧客とネットカフェ事業者)の賭博行為でしかない。

② 端末を利用する顧客によるゲームの帰結に対する決済は、一括してネットカフェ事業者が対応することは不可能ではない。アカウント、アクセスパスワードを統一し、顧客との間では現金決済をし、ネット事業者との決済は別に処理すれば事足りるからである。これをアナログで処理することもできれば、海外のネット事業者と結託すれば何でも処理できる。あるいは海外にネット事業者自体を設立し、これがネットカフェを直接経営運営するということも不可能な構図ではない(もちろんこれも違法行為となる)。かかる場合、海外のネット事業者の清廉潔癖性も疑わしいと考えざるを得ない。

③ 上記構図は、海外のネット事業者は明らかに、顧客に対し賭博行為を提供してはいるが、ゲームを中立的に提供しているだけであって、我が国においては、ネットカフェ事業者と顧客との間で、現金を介在とした賭博行為が行われているということになる。更なる問題は、かかる違法賭博を提供するネットカフェ事業者は組織暴力団であることが多いという事実になる。

④ また、上記は、明らかにインターネットを一つのツールとして利用し、外国の事業者と事実状結託することにより、表向きの世界を構成しているにすぎない。実際の賭博行為はネットカフェ事業者と顧客との間で成立していることになる。だからこそ、摘発が可能になる。この意味ではインターネット事業者と顧客が違法ネット賭博に関与したという理由で逮捕されたわけではない。単なる賭博行為の現行犯として逮捕されたにすぎない。

　この様に、インターネットを一つのツールとして用いることにより、実際の賭博行為をうまくカムフラージュすることが可能になる。また海外のネット事業者と本邦のネットカフェ事業者がお互い違法なることを承知の上で、結託して一定の枠組みを取り決めてしまえば、いとも簡単に賭博行為を顧客に提供できることになる。個人にとりややこしくなる手順を簡素化して提供すれば、顧客は利便性が増すということで賭博行為に参加しやすくなる。実態はこの裏で収益を分担する形で海外と我が国のいかがわしい主体が違法行為をするということになるわけである。

　犯罪には、その性質上複数の人が関与しなければ、成立しえないものがある。例えば、賄賂罪は、賄賂を贈る側と受け取る側の両方が存在しなければ成立せず、この様な場合を必要的共犯という。賭博罪も、賭博を提供する者と賭博に参加する者が両方いて、初めて成立する。はじめから複数の行為者を予定して定められている犯罪のことをいうわけである。我が国の刑法は、犯罪を原則として単独で行われる場合を想定して規定している。従い、複数の人間が関与して犯罪が実行された場合には基本的な犯罪の形態（単独）に共犯規定を加えて適用し、その処罰を決定するということになる。賄賂の場合、刑法上の条文では贈賄・収賄の双方に処罰が規定されている。賭博罪も類似的で、賭博を開帳することと、参加することの両方に処罰が規定されている。

　この様に、賭博罪は必要的共犯と考えられる以上、相手方のいない賭博行為というものは、制度上観念されていない。これは、賭博行為を提供する者と賭博に参加する者がセットで存在して、違法とされる犯罪になることを意味している。勿論我が国の刑法は明治30年に制定されたもので、戦後に至っても、この部分はそのころから基本的に変化はなく、明治時代の規範をベースにしているともいえる。法律は、賭博行為とは、リアルな世界で人間対人間がおりなす行為を前提としていることになる。コンピューター、インターネット等が存在しなかった頃の法規範でもあり、リアルではないサイバー世界から、見えない場所、外国からネットを通じて賭博行為や賭博関連サービスを提供することなど全く観念されておらず、想定の範囲を超えている。形態はどうあれ、金銭を賭す行為をする以上、法律的には明らかに違法行為であることは間違いない。但し、かかる行為が犯罪を構成できるか否か、現行法の規定の枠組みの中で摘発できるのか否かは全く別の次元の話になってしまう。現実は制度以上の複雑な様相を示しており、昔の制度だけでは、現実を理解できなくなってしまっていることになる。

　例えば下記のごとき事情も存在する。

① ほぼ全ての場合において、インターネット・カジノを提供している事業者は、海外に位置し、海外のサーバーから日本語で、日本の顧客に対し、クレジット・カードを主たる決済手段として賭博行為を提供するパターンを取る。当該外国事業者が当該国で認証を受けたまともな事業者か否かは別にして、外国の主体が、外国からサービスを提供していることになり、これでは我が国の刑法の適用を受けることはない（国外犯非処罰規定）。

② 上記の相手方として日本人の顧客が、ネットを通じて賭博行為に参加した場合は、必要的共犯の一方の相手方が不処罰となる場合を意味し、この場合の日本人の顧客の扱いがどうなるかにつき言及した文献はない。犯罪の立件も判例も無い。違法ではあるが、そもそも犯罪を構成できないと考える意見もある（海外からのネットを通じたいかさまや詐欺等は現存するのかもしれないが、被害者が訴えても、現行法の枠組みで何等かの措置を取ることは極度に難しい。最も被害は受けてはいても、違法行為に参加した後ろめたさから、誰も被害届を出していないのかもしれない。こうなると実態はますます解らなくなる）。

③ かかる場合は、そもそも、犯罪としての摘発が物理的、技術的に難しいと判断すべきであろう。国内にサーバーを設置し、国内の顧客に類似的サービスを提供すれば、明らかにこれは犯罪として成立する。一方、個人としての国民が、ネットにアクセスし、かつ自己の責任と費用でサイバー世界におけるネット賭博に参加しても、これを技術的に管理したり、規制したり、取り締まることは、不可能に近い。但し、もし、我が国の顧客が、不正な行為やいかさまにあったとしても、片方の当事者がサイバー世界におり、外国にいる場合には、これでは一切救済の手段も無いことになる。

④ 賭博罪の実行行為の認定もどう把握すべきかについての議論もある。我が国で行われる具体的行為はキーボードをたたくだけで、偶然の勝敗に関し、金品を賭ける行為は国外のサーバーが提供しているとすれば国外犯ではないのかとする考え方もある模様だ。金品を賭ける約束があれば実行行為なのだろうが、キーボードの操作と画面において何をもって約束があったとするのかに関してはかかる行為が処罰された前例がないために解からないというのが実態である。　

　尚、国内と海外を巡る国境を越えた犯罪の取り扱いは、日本だけの問題ではなく、世界各国いずれも基本は同じである。一国の国境を越えてかかる行為を取り締まったり、規制したりする枠組みは世界には存在しない。

　日本語で、インターネット上、カジノ等の賭博行為を遊べるサイトは今やかなりの数に上る。英語を含めれば数千以上のサイト数になるが、主要サイトには言語オプションがあり、日本語で遊べることは間違いない。但し、通常はクレジット・カード情報等を要求され、一定の個人情報を登録し、一定の金額をクレジット・カードから引き出して預託し、初めて実際のゲームを遊べるという手法になる。統計データも何もないが、海外のネット賭博事業者によると、日本はアジアの中でも成長市場で年々二桁台の成長を示す、巨大な市場になっているという。制度や規制の在り方とは別に、実際の市場が生まれてしまっており、規制がこれに追い付いていけていないのが現実であろう。

　我が国では、賭博行為は刑法によって禁止されており、国内では賭け事を提供すること（賭博開帳）も、単にこれに参加すること（単純賭博）も禁止されている。よって、かかるサイトは我が国発ではありえず、全て外国発のサイトになる。一方、かかるサイトは、その発出先がいかがわしいサイトから、一定国の制度・法律により、ライセンスを取得し、その国としては合法的な行為になるというサイトも存在し、これらが混在している。賭博を提供するサービスと賭けをする行動が国境を越えて、かつコンピューター、インターネットを通じて行われることになり、ひとつの行動が一国内で完結しないことになる。これが犯罪なのか、どう犯罪として構成できるのかについては微妙な問題も存在する。賭博行為である以上、我が国の法律では日本でなされていると判断されれば明らかに違法となってしまう。日本人が、日本においてインターネット賭博に参加することは、違法ではあるが、これを犯罪として摘発したりすることができるかは、極めて難しいし、まずありえないという事情もある。（提供者は国外にあり、かつ個人の自由なネット世界での行為は現実の世界では規制できにくい）。これを国内ではなく、あくまでも外国に居住する者の行為で、サイバー世界を通じて海外から提供され、海外で行われている賭博に日本人が参加しているにすぎないと考え、日本の法律は適用外と主張することが通るか否かはかなり無理があり、問題があろう。

　因みに日本人が外国へ赴き、カジノなどで賭け事をする行為は賭博行為でも、違法ではないのは、わが国の法律が適用されないからである。賭博行為は外国で行われる場合には、国外犯処罰規定（刑法第3条）の対象ではなく、罪を構成しない。この場合は海外では全く合法、同じことを国内で実行すれば違法という状況になる。サービスの供給者とサービスを受ける主体が物理的に別の場所（国）にいる事象の場合、賭博罪はどう成立しうるのかという課題でもある。

　尚、賭けごとが国内の行為だという前提をとっても、単純賭博罪は単独では成立せず、賭け事に参加する者と賭け事を提供する者とが同時に必要になることより、賭博罪は「必要的共犯」と言われている。即ち両者がいて、初めて犯罪が成立する。ところが、その共犯者、すなわち開帳行為を行う者、あるいは他に賭けを行う者が外国にいる場合、かつ外国で合法的な存在である場合には、果たして本当に共犯になるのか、これは違法と断定できるのかという懸念が生じてくる。かかる行為を処罰できないとした場合には、様々な問題ある行為が生じかねない側面がある。例えば日本にいながら、国外にサイトを開いて、そのサイトを運営し、顧客は日本人主体とするが、表面上は外国からのサービス提供としつつも、実際の管理運営は日本から行うということも技術的には可能になってしまう。こうなると明らかに形式上、海外のサイトを技術的に用い、インターネットによりあたかも海外から提供されているように一見見えるが、実質的な管理運営は本邦で行われ、開帳者も賭けを行うものも日本人で、かつ日本で賭け事が行われているという実態に限りなく近くなってしまう。これでは明らかに違法であろう。技術の進展は、国境の壁を難なく崩してしまうという現実がある。海外のサイトが絡み、これに日本人が様々な過程で関与していることは現実でもあり、何が合法で何が違法となるかは必ずしも明確とはならないという実態になる模様だ。

　現行の刑法は、形式論が尊重される考えでもあり、経済の具体の進展とは大きくかけ離れてしまっている。何が違法で、違法でないのか、何をどこまで規制し、何を認めるべきかに関しては、まだ十分な議論が必要のようである。

　所謂陸上設置型の賭博施設に関しては、アジア諸国は基本的には閉鎖的で、各国毎の制度に基づき、許諾され、かつ、かかる賭博行為が認められている国は限られることが現実である。宗教上の問題や社会的な問題より賭博行為が禁止されている国も多く、アジア全体としては、バラバラな構図が浮かびあがる。一方、90年代以降持続的に続くアジア各国の経済成長は、アジアにおける富裕層や中間所得層を拡大し、旅行や観光、またエンターテイメントや賭博に対する需要を大きく成長させている。インターネット技術の発展は、アジアの様々な国々の国民にもネット社会の恩典をもたらすことになり、個人消費力の高まり、余暇への需要の拡大と共に、（認められているか否かには関係無く）実態経済の中で、インターネットを通じた賭博行為が着実に、かつ確実に巨大な市場として形成されつつある。もっともこれは、国境を越えたサイバー世界の話であり、アジア諸国の中では、一部その正当性が疑問視される国を除き、制度として、インターネット賭博を認め、厳格な規制やライセンス制度のもとでサービスを提供させている国は殆ど無い。規制や制度の在り方が不案内である以上、これを明示的に許諾することが難しいということなのであろう。一方、制度としては禁止の対象となってはいても、為政者の意思とは全く別個に、実際のアジアの諸国民は、インターネット賭博市場にどっぷりつかりつつある現状がある。市場は急速に拡大、成長しつつあるのだが、データも統計も全く捕捉されておらず、かつ公表もされていないわけで、この正確な現状を把握することは不可能に近い。

　バブル期は、ネット賭博市場は、毎年2ケタ成長を続けていたと想定されているが、市場実態は把握できていない。一方、不況期にあっても、手軽にアクセスが可能なネット賭博の世界は、明確に安定的な需要層を維持しており、ブロードバンドや高速ネットの普及に伴い、アジアにおいて急激に顧客数が増大していると想定されている。現状は、世界中の様々なネット賭博事業者がサイバー・スペースから効果的にアジア言語のサイトをオープンし、アジア市場へ既に参入している。

　このアジアにおけるネット市場には、下記特色がある。

① 市場は確実に存在し、成長しつづけているが、アジア全域がインターネット賭博に関しては、一種の無法地帯であって、厳格な規制も法の執行も存在しない。欧米の主要先進国では、市場の実態を正確に把握し、政策指針を明確に打ち出し、そのための制度措置に入っているが、アジアの国々はまだそのレベルには達していない。主要先進国では、禁止制度を設け、法の執行に乗り出した国や、一部ネット賭博行為の自由化へと進む欧州等全くバラバラだが、少なくとも政策的に明確な主張がなされているのに反し、アジアではこれが全くないという状態が継続している。

② マカオ、香港、マレーシア、フィリッピン等の既存のアジアにおけるカジノ運営事業者の子会社、関連会社がインターネット賭博市場に参入していることは間違いないが、マカオ、マレーシアの企業以外は、必ずしも市場において大きなプレゼンスを持っているわけではない。アジアに参入しているサイトは全て、既存のカリブ海、中南米、カナダ、オーストラリア、一部欧州諸国等でライセンスを得た事業者であり、明確に第三国から、アジア市場に参入している。但し、これら無数のネット賭博提供事業者の内、例えば日本企業等のアジアの出資者がいるか否かは正確に把握できていない。過少資本でも参入できる以上、この可能性は零ではないと共に、組織暴力団関係者が資金源として裏に存在している可能性も否定できない現実がある。尚、提供されている賭博種は、通常のインターネット・カジノ関連の賭博種が殆どになる。スポーツ・ブッキングやベット・エクスチェンジ、ロッテリー等のその他の賭博種がみられないのは、アジアの既存の国毎の独占事業者の担う賭博事業に直接抵触しうるからであろう。

③ 現実にリアル・ワールドでは、カジノは存在していないが、バーチャルな世界では金銭を賭すことのできるカジノが現存し、かつ拡大しつつある。何らの規制も制限もなく、市民に開放されているという極めて不思議な事象が生じている。カンボジアでは、違法にネット・カジノが横行していたが、2009年禁止措置をとった。シンガポール、韓国等既にカジノ賭博法制がある国でも、制度的にはネット賭博は禁止となっている。ネット賭博が市民社会の中でなんらかの問題を起こさない限り、事実も明らかにされないと共に、何らの明確な対応ができないという状態になるのであろうが、アジア諸国は欧米諸国と比較した場合、極めてバランスの欠けた地域になってしまっている。

　ネット賭博を認める場合には、オープンな賭博行為へのアクセスを認めることに繋がるために、成熟した市民社会の中で賭博制度が理解され、定着していることが必須の要件になる。かつ、規制や管理の在り方はより複雑になることから、その前提として効果的な賭博の制度や規制が無ければ、ゼロからこれを構築することはハードルが極めて高くなるといってもよい。残念ながら、アジア諸国では、賭博の制度や規制が効果的になる仕組みはまだ育っていない。一方、技術の発展により諸国民のネット・アクセスはより自由になっており、制度と現実の矛盾が拡大しつつあるのが現状である。