ポルトガル領時代のマカオは、グレーな制度と共にグレーな資金の流れが存在したといわれ、犯罪の温床と思われていた時代も存在した。制度的には1991年「薬物管理に関する法律」、1995年「組織犯罪法」に基づき、マネー・ロンダリング規制や犯罪収益の没収等が規定され、1998年政令24/98/Mに基づき、疑似金融事業者であるカジノ事業者に対しても「疑わしい取引報告」の提出義務が規定されてはいたが、規制する主体も不明確、法の執行も不十分で、マカオにおける金融機関と共に、カジノ運営事業者は、十分な規制の対象になっていない典型例とされてきたのが実態でもあった。中国大陸や北朝鮮の裏の資金がマカオをベースに資金洗浄されているのではないかとする疑惑がここから生まれた。

　上記状況は、ポルトガルから中華人民共和国への政権移行に伴い、カジノ産業自体を強力に健全化するための新たな制度的措置と、新たな監督官庁の設置と実際の法の施行により、大きく変わりつつある。新たな制度的措置は下記の通りとなる。

＊ 2006年法律2/2006号「マネー・ロンダリング及び反テロリズム金融法」

＊ 2006年法律3/2006号「マネー・ロンダリング犯罪防止・撲滅法」

＊ 2006年行政規則7/2006号：法律3/2006号の補足規定で、対顧客行動規定及び、事業者による疑わしい取引報告STRを2営業日内に所管当局への報告義務を規定したもの。

＊ 特別行政区長官令227/2006号：マネー・ロンダリングを所掌する専門特別行政区組織を設立するための長官令で、これに基づき、経済・財政長官の直属組織として「金融情報辦公室」（Financial Intelligence Office, GIF Gabinete de Informacao Financeira）が設けられた。その長は、行政区特別区長官による指名職となる。制度的には恒久的な組織ではなく一種のプロジェクト・チームであり、当初の期間は3年、2012年特別行政区長官令80/2012で更に延長され、現状の期限は2015年となっている。

＊  「金融情報辦公室」の役割は、

✔ 関係者からのデータ・資料徴求・データーベースの作成

✔ 情報の分析、疑わしい取引に関し、公共検事局への通告

✔ 公安当局等に対する支援

✔ マカオ内外の関連当局との情報交換

✔ 関連当局に協力しマネー・ロンダリング、テロリズム対策に関するガイドラインの策定

✔ 一般大衆に対するマネー・ロンダリング犯罪等に関する教育・情報提供

等にある

　上記に伴い、2006年以降、マカオにおいても国際的な標準的枠組みとなった「金融活動作業部会(FATF)」の推奨事項（FATF40+9）に準拠した、制度や組織が設けられたことになる。事実、2007年以降、疑わしい取引報告(STR)も年々確実に報告数が増えている(2007年は725件、2008年は838件、2009は年1156件、2010年は1220件、2011年は1563件。但し、2011年レベルでは全体の41・1%が金融業界からの報告で、カジノ関連は32.9%だけである。この内、190件が金融情報辦公室並びに公共検事局へ報告されている)。制度上の義務が施行されたこと、事業者に対する教育や問題の社会的認知が高まったことにより、疑わしい取引報告が増えていることになる。勿論このすべてが犯罪であるわけではない。尚、2002年以降、マネー・ロンダリング省庁間ワーキンググループが組成され、14の関連するマカオ政庁部局との調整が図られており、各四半期に調整会議を実施し、金融情報辦公室がこれを調整している。

　現実には、

＊ 一定金額以上の全取引を報告し、尚かつ疑わしい取引報告をも提出させるという考えではなく、あくまでも「疑わしい取引報告」のみが対象となる。

＊ もっともこの「疑わしい取引報告」の中でも最大の案件数は、顧客の本人確認を特定できないとするもので、これでは疑わしい主体による疑わしい行為が行われているが、中身のない報告でしかないことになる。この意味では西欧的な規範とは若干異なる。

＊ 監査、監視の対象は、原則マカオにおける取引でしかすぎず、中国本土からマカオへの資金の流れ、中国本土における資金の流れが検証の対象になっているわけではない。この点、グレーな側面が存在することは否定できない。

　マカオにとり、ゲーミング産業は、この特別行政府の予算の過半を賄う唯一の重要産業になる。(2012年時点で)人口57万6千人と極めて小さな行政区でしかすぎないが、ゲーミング産業の趨勢がこの特別行政区にとり極めて重要な位置を占めていることになる。このマカオ特別行区政府の規制機関は、特別行政府・財政局（Finance　Services　Bureau）に、規制当局としての「ゲーミング検査・調整局」（澳門特別行政区政府博彩観察協調局Gaming Inspection and Co-ordination Bureau-DICI-）が設置されている。あくまでもマカオ特別行政区政府の一部局でもあり、独立的な地位を持った機関ということではない。この政府部局が、マカオにおける全ての賭博行為（カジノ並びにパリ・ミュチュエル賭博）の監督・規制・監視・監査・検査業務を一元的に担っている。同局は特別行政府を代表し、規制、監視、認証、許諾、違法行為摘発、行政罰の賦課等、広範囲の権限を保持する。　ゲーミングの施行は、特別行政区が選定された民間事業者に対し、コンセッションを付与するという形式をとり、認められている。コンセッション付与に伴う付帯条件等はコンセッション契約に規定されることになる（欧州ポルトガルの考え方の遺制であろう）。民間事業者はこのコンセッション契約に従い、投資義務を担い、施設を整備し、この施設を一定期間運営して、資金を回収することになる。この関係は、行政契約としてポルトガルの法理が貫徹するようでもあり、米国的なライセンスとは一線を画すと考えることが適切である。

　尚、規制機関の行政権限はマカオ特別行政区規則第34/1993号により定義されている。組織としてのDICIは①カジノ賭博検査部、②パリミュチエル賭博検査部、③監査部、④研究調査部、⑤総務・財政部に分かれている。行政規則に定義されたこのDICIの基本的な所掌範囲は下記の通りである。

① カジノ、パリ・ミュチュエル賭博に係わる経済政策の立案、調整、執行。

② 法遵守、契約義務遵守に係わるコンセッション取得者の活動の監視とモニタリング。

③ コンセッション取得者、その他法令に明記された当事者の適格性並びに財政的能力の検証、監視並びにモニタリング。

④ カジノ・ゲーム運営の立地・設置許可、運営分類等に関する政府支援。

⑤ コンセッションに従い用いられる全ての機材・器具等の許可並びに認証。

⑥ カジノその他ゲーム活動に係わるゲーミング・プロモーター（ジャンケット）に関する認可。

⑦ 法規定等遵守に係わるゲーミング・プロモーター（ジャンケット）の活動並びに販売促進の監視並びにモニタリング。

⑧ ゲーミング・プロモーター(ジャンケット)、その経営者、従業員の適格性の検証、監視並びにモニタリング。

⑨ 法令による手続き規定に基づき、違反行為の調査並びに行政罰の賦課。

⑩ コンセッション取得者と政府、一般公衆との関係が法規定に準拠することを担保し、マカオ特別行政区にとり、最大の便益をもたらすことを担保すること。

⑪ 上記以外に特別行政区長官令ないしはその他の法令により授権される同等の業務の執行。

　一方、法の執行（Enforcement）に関しては、特別行政区治安長官（Secretary for Security）の管轄下に「司法警察局」（Judicial Police）が存在し、この中の一組織である、「ゲーミング・経済犯罪調査部」（「博彩及經濟罪案調查廳」Department for the Investigation of Gaming Related and Economics Crimes）が犯罪捜査、摘発を担っている。この執行当局は、24時間、主要カジノ施設には警察官を常駐させているとの話だが、その規模や詳細の有様は必ずしも定かではない。かつ、規制当局との関係も必ずしも明確とはいえない。他方、事業者による自己規律や場内秩序を維持する仕組みは機能している模様でもあり、大きな治安、秩序の問題は生じていない。但し、どの程度の予算で、どのくらいの職員が配置されているのかの情報は開示されていない。かつ法の執行が厳格といえるのか、法はしっかりと施行されているのかについても、正確な情報が開示されているわけではなく、中華人民共和国の制度・慣行の不透明さを踏襲している。

　この様に、マカオでは、規制や監視の枠組みは、特別行政区政府内の財政局の一部局が担っており、この目的の為に中立的な機関なり、特別の組織を設けたりしているわけではない。あくまでも特別行政区政府内の通常の行政実務の一環となってしまっているのであろう。制度や規則は、かなり改善されてきたとはいえ、旧来の遺制が残っている部分があると共に、透明性が欠ける側面があることは大きな課題になる。中国本土政府の意向次第では、基本的な政策が政治の恣意性により大きく変更するリスクもあると考えるべきであり、これがマカオにおける事業の最大リスクでもあろう。

　カジノの施行は、ポルトガル時代は政府による民間主体に対する特権的なコンセッションとして個別の契約的枠組みとして構成されたために、必ずしも一般的な制度があったわけではなかった。制度ではなく、行政契約としてのコンセッションの枠組みの中で、権利義務関係や施行の在り方を取り決めたわけである。よって、効率よく税徴収するために、単一事業者に独占権を付与することが前提になったと共に、事業者の健全性や清廉潔癖性、あるいはカジノ自体の健全性等は問題にもされなかったのが現実でもあった。ポルトガルから中華人民共和国にマカオが返還された後、2001年以降になり初めて、しっかりとした賭博法制度の必要性が認知され、段階的に制度と規制の仕組みが体系的に整備されつつある。これにより、外資を含む多様な民間主体が、競争的な環境の中でカジノ業を営なむことが可能となった。

　マカオにおけるカジノを律する法制度は、法、規則並びに特別行政区長官令等より構成される。これら法規定と共に、個別の事業者と締結されるコンセッション契約の諸条件や契約的義務が総体として事業者に課される。コンセッション契約が法規定を補完し、法規定と個別の事業者と締結されるコンセッション契約の詳細規定に基づき、カジノの設立・施設の整備、運営及び監督・規制がなされることになる。

　基本となる法律の枠組みは下記となる。

１．　2001年法律第16/2001号：

「僥倖に基づくゲームの運営に係わる法的枠組みに関する法律」。基本法とでもいうべき法律になるが、必ずしも完璧なものではない。段階的にその解釈や運用詳細を規則や命令等で補完しているのが現実である。

２．　2004年法律第5/2004号：　

「ゲームの与信に関する法的枠組みに関する法律」。顧客に提供するチップを通じて、コンセッション事業者、サブ・コンセッション事業者、ゲーミング・プロモーター(ジャンケット)が顧客に信用(クレジット)を与えることを認め、顧客にとり債務の返済が民法上の義務を構成することを取り決めたものである。この法律ができるまで、マカオでは、ハウスが顧客に対し、賭博行為に係る資金を貸し付けること～クレジットを提供すること～は慣行としてなされていたが、違法であった。この違法状態を是正し、合法化したことになる。与信の付与は中国本土から来訪する高額取引顧客であるVIP顧客を誘致するための必須の要素ともなり、その後のマカオ・カジノの発展を支えたという側面がある。

３．　法律第2/2006号：

「マネー・ロンダリング犯罪の防止に関する2002 年法律2号」。マカオ銀行のテロへの関与等国内外の批判に基づき制定されたもので、諸外国同様に疑わしい取引報告が事業者の義務として課された。詳細は、行政規則7/2006号（マネー・ロンダリング犯罪の防止と撲滅に関する行政規則）で規定されている。

　一方上記法律に基づき、様々な付帯的行政規則が細則として制定されている。また、個別の判断は長官命令などにより、取り決められている。特別行政区長官命令や行政令による規定で、詳細を決める手法は制度的には脆弱といわざるを得ず、政策変更に伴うリスク自体が大きい事を意味している（最も、マカオの法制度やマカオ自体の中国における位置づけが安定的か否かという本質問題も存在する）。歴史的な経緯により、法制度の基本的考えは、ポルトガル政庁時代の考えを踏襲し、全ての法令･規則等も中国語とポルトガル語が正文として利用されている。この意味では、法律的な考えは東洋と西洋のアマルガムに近い。またコンセッションの考え方や法的な考え方は大陸法系の考え方を踏襲しているという特殊事情がある。　

　尚、マカオでは未過去成年による賭博行為参加を制度的に規制していなかった（この意味ではその是非は別にして、未成年による賭博行為参加は違法行為ではなかったのだが、最近になり、18歳未満参加禁止の規定が設けられた）。また、賭博依存症への対応に関しても、何らかの政策的検討や具体的な措置が図られているわけではない。地域社会全体がカジノに依存した経済であり、社会的な影響度や否定的な要素に関しても、未だ精緻な調査や検証はなされていない。市民団体やNPO等の互助組織ボランテイア組織が賭博依存症問題を取り上げてはいるが、積極的な活動を担っているとは思えない。規制機関となるゲーミング検査・調整局(DICI)、社会福祉局、教育青年局とマカオ大学、マカオ政治技術大学が共同して、「特別行政区業際賭博依存症作業準備ユニット」を設け、政策と施策手法の検討等が実践されつつあるが、本格的なものではない。顧客の主体は中国本土や香港からの中国人となるが、当然一部マカオ地域の住民も参加しており、賭博依存症は地域内にも存在すると想定されると共に、問題は国境を越えて拡散していることになる。本来、中国や香港とも連携した何らかの政策的対応が必要になるが、その気運は無い。マカオは特別行政区であって国ではない。一方その顧客の過半が中国・香港であるならば、社会的な影響度は地域を越えて、中国・香港にとっての問題であるといってもよい。

　この様に、マカオの制度的特徴は、①必ずしも精緻な制度や規制の仕組みではないこと、②経済的利害の追求が第一義的で、中国返還以降、大きな健全化がなされたが、いまだに昔の遺制を引きずっている側面もあること、③制度的な不安定さや、政治的恣意性が行使されるリスクが極めて高い市場であること等にある。

　マカオは人口57万6千人、面積わずか28.6平方㎞の小さな、特別行政区でしかない。中国返還後の2002年にカジノ制度の本格的健全化、近代化が始まり、既に10年が経過しているが、この間、膨大な投資とカジノホテル関連の施設拡張が行われ、マカオの経済規模は3倍に成長している。この成長は著しく、2006年レベルで既にラスベガス市ストリップ地区の総粗収益を追い抜くに至っている。総粗収益規模は2006年に前年比31%増の135億米㌦(1,077億MOP)、2009年には前年比8%増の149億米㌦（1,204億MOP）、2010年には前年比58%増の234億米㌦（1,866億MOP）と世界不況にもかからず、成長の動きは止まらない。2011年では総粗収益ベースで、前年比43%増、335億米㌦を達成したが、これはラスベガス市ストリップ地区の約5.5倍の規模となり、世界最大のカジノ・ゲーミング市場へと発展するまでに至っている（即ち、米国ラスベガス市とアトランチック市を足したものより遥かに大きい）。2012年は前年比13.5%増で380億米㌦（2,690億MOP）規模となった。これら総粗収益の急激な成長は、毎年新たな巨大カジノホテル施設が新築され、その営業が開始され、市場全体の賭博サービス供給が増えたことによる増収という背景もある。コタイ地区における巨大カジノホテルの新増築は、今後も継続して実現しつつあり、2015年までこの基調には変化がないものと想定されている。

　2012年レベルでのマカオへの来訪客数は約2800万人であり、その内訳は、中国本土53%、香港30%、台湾6%、その他アジア諸国9%、その他諸外国2%となり、中国本土及び中華系の顧客が過半を占める。香港からフェリーで1時間、比較的富裕層の多い、中国沿岸部からの顧客や、マカオ訪問ヴィザ発給緩和措置に伴い、中国大陸内陸諸都市からの富裕層集客が実現している。2012年末公表データによると、現状テーブル数が5,498台、スロット・マシーンが17,035台となり、様々なゲーム種が提供されてはいるが、収益の源泉は圧倒的にVIPバカラ、バカラになる。総粗収益の72%はバカラ・ゲームによるVIP顧客からの収益になり、VIP市場が急激なマカオの成長を支えている2012年レベルでの一日あたり平均テーブル収益（Win/Unit/day）は17,854米㌦、スロット・マシーンの一日あたりの平均収益は、267．2米㌦で、バカラテーブルの収益率が当然乍ら一番高くなる。かつこれらVIP顧客の過半は中国本土からの顧客であり、VIPルーム・コントラクター/ゲーミング・プロモーターと呼ばれるサービス提供業者がこれら顧客に与信を与え、（現金を持たせず）マカオに誘致し、遊ばせ、後刻債務を徴求するという仕組みが根付いている。果たしてこの仕組みが今後とも、永続的なものになるのか否かに関しては不安要素もあり、中国政府の施策次第では、成長が鈍化するリスクはゼロではないといえる。

　マカオの新たなカジノ施設はコンベンション施設やショッピングモール等も併設され、家族も滞在できる統合リゾート化を志向してはいるが、現実はギャンブル好きの中国人富裕層により支えられている市場ということになる。一方、香港とマカオを結ぶ橋梁の建設や、マカオ～タイパをつなぐ新輸送軌道システム、中国内における高速鉄道のマカオとの接続、通関口の整備等、顧客の利便性を向上するインフラ施設は着々と整備されつつあり、今後段階的に顧客層が変化していく可能性も十分あると想定されている。

　これらマカオの施設は2010年以降、シンガポールにおける類似施設の台頭により、競争圧力にさらされている。シンガポールはマカオより税率が低い為、VIP顧客を惹きつけるためにより高いコミッションをVIPルーム・コントラクターに支払ったり、顧客に対するキャッシュリベートをより多く支払ったりすることができるためである。一方、現実的には現在に至るまで左程の影響がでていないのは、そもそも中国人にとり、シンガポール入国ヴィザが取りにくいこと、やはり中国より3時間の距離があることと共に、顧客に与信を与える中国的なジャンケットの仕組みを当局が制限していることより、市場のすみわけが成立している事情による。それだけアジア全体の市場規模が拡大しているということでもあろう。

　現状の6つのカジノ・ライセンスは各々がライセンス期間は20年で、既に半分を越したことになるが、内、Sands China, Wynn Macau, Galaxy Entertainment, Melco-Crownの4社のライセンスは2002年6月にコンセッション契約が締結されたため、2022には失効する。SJM, MGM社に対するライセンスはそれより早く2020年3月には失効することになる。これらの具体の施設は23施設がマカオ半島、12施設がタイパ島（SJMが20施設、Galaxyが6施設、Venetianが3施設、 Melco Crownが3施設、 MGM、Wynnが各々1施設である。

　1850年代にポルトガル領マカオ政庁が、税収を得るために、賭博行為を認めたことが、現在に至るマカオの商業的賭博産業のスタートになる。1930年にHou Heng Companyがマカオ内部であらゆる賭博種を独占的に運営できるコンセッションをマカオ政庁から得て、セントラル・ホテルにてカジノを始めたのが今でいうマカオにおけるカジノ産業の始まりという。1937年にこの権利は、失効し、その後はTai Heng Companyがコンセッションを継承した。1938年頃から、西欧流のゲームが導入され、この後も、単一事業者による独占的な施行が約20年間に亘り継続した。単一事業者に対する独占権付与は租税徴収の簡素化なども理由の一つであったといわれている。1961年にこの独占権が失効し、この時点で当時のマカオ政庁により新たなゲーミングのコンセッションを付与する公募がなされ、結果、施行権を取得した企業が、現在に至るSTDM社（～Sociedade de Turismo e Diversões de Macau～マカオ複合観光会社）である。

　上述したSTDM社は当時のマカオ政庁と1962年6月にコンセッション契約を締結、同契約はその後、1987年7月に2001年まで延長された。一方、1999年マカオはポルトガルから中華人民共和国に返還され、マカオ特別行政区内となったが、特別行政区においても商業的賭博を継続することがその基本的施策ともなった。経済活動の過半をカジノに依存する体質が歴史的事実として存在し、これを廃止することは中国政府にとり大きな財政負担になることが確実で、特別行政府として例外的にこれを認めるという現実的な政策的対応を図ったことになる。この結果、香港では金融・商業・観光が、一方、マカオではゲーミングを主体にした観光が、一国二制度の下における主要産業と位置づけられることになった。中国本土では賭博行為は(現状、ロッテリーくじ以外は)禁止されているため、特例的に特別行政区のマカオのみで賭博行為の施行が認められたわけでる。返還後の2001年、既存のカジノ・コンセッションの期限到来と共に、マカオ特別行政区政府は新たな施策を実施することを決定、法律第16/2001号により既存の賭博制度を改定し、従来の単一独占事業者体制（STDM者に対する独占権付与）を改め、マカオにおけるカジノを競争市場にすることとした。この結果、ゲーミングに係るコンセッションは、従来の単独独占方式ではなく、最大数3つとし、3社の異なる事業体にコンセッションが付与されることとなった。ポルトガル領末期のマカオとは、STDM社による独占、犯罪や暴力組織の横行も目立ち、健全なカジノ施設や安全な地域とは言いがたい雰囲気があったことも事実であった。特別行政府区政府の新たな施策は、この過去のマカオのイメージを払拭し、如何にマカオを健全化し、カジノを梃とする観光産業を安定した産業として根付かせ、発展させるかにあったともいえる。

　新たなコンセッション付与の目的は、①カジノを独占供給市場から競争市場へと転換すること(外資も積極的に導入し、事業者間で健全な競合状態を創出させること)、②新たなコンセッション付与に基づき、これら事業者に新たなカジノ関連施設投資を一定期間コミットさせ、その実現を図ること(新たなエンターテイメント産業の振興と展開を図る、そのための投資誘致を実現する)、③マカオのゲーミング産業の魅力を高め、これを更に発展させると共に、カジノ産業自体を健全化すること（制度の整備と健全化、安全な運営体制の構築）等にあった。

　上記政策に基づき、2001年国際公募がなされ、同年10月に内外21事業者が応札した。3社は失格し、18社が招聘され、2002年2月、特別行政府の事業者選定委員会は米国資本を含む3社グループを新たなコンセッション事業者として選定した(2社は米国巨大企業とマカオ・香港企業とのJV、1社は従前のSTDM社がこの目的のために構成した特別目的会社でSJM社となる）。尚、コンセッション自体は3つだが、現実的には各々のコンセッションの下で同一事業者が、市場が許す限りの施設、機材等を設置することが可能である内容になっている（即ち、一つの事業者が一つのコンセッションの枠内で複数カジノ施設を保持することができる）。かつ。その後の特別行政区と許諾民間事業者との交渉の過程で、サブ・コンセッションという概念が各々の3事業者に一つずつ認められることになった（1社の事情を認めた所、全てに平等に認めることになったもの）。この結果、実質的なコンセッションの担い手はサブ・コンセッションを含めた6事業者となっていることが現実である。これらが2012年レベルで合計35ヶ所のカジノ施設を運営している。尚、マカオ特別行政区は限られたマカオの土地を最大限活用すべくタイパ島とコロアン島を埋め立てにより一体化し、コタイ･ストリップと呼ばれる巨大な造成地をこれら新たなコンセッション事業者に振り当て、新しい地域開発を実現させた。この結果、2006～2010年にかけて巨大な複合観光施設がこの地域に実現し、その後も毎年巨大な施設が建設されつつある。その売上は年々二けた台の成長を示し、既に米国ラスベガスを遥かに追い抜く世界最大のカジノ賭博市場にまで成長している。

　カンウオンランドを巡る様々な課題（歴代幹部の汚職スキャンダル、施設周辺に乱立した質屋や施設周辺における風紀の乱れ、加熱する賭博ブームと賭博依存症患者の増大）等を指摘し、韓国人も入れる韓国のカジノ・モデルは失敗と主張する意見がある。現実の表象のみを観察し、コメントすれば確かにかかる考え方もありえようが、これのみで韓国制度の是非を論じるのもあまりにも表層的過ぎる。制度と現実がどう生まれ、発展していったのかを検証することなしに現代韓国のカジノ施設の在り方を論じることは適切ではない。

　韓国のカジノは1967年当初は専ら駐韓米国軍人の為の遊興施設として生まれたもので、制度としては、必ずしも精緻な考え方を前提としたわけではない。主要顧客が外国人、外貨獲得がその本来の目的である場合、制度そのものは確実に甘くなる。最も当初の韓国カジノはこの前提で韓国人もが参加できる施設であったのだが、韓国内の犯罪組織や日本のやくざが関与し始めたことで、韓国人の入場は禁止され、外国人専用の施設となり、制度や規制の本質はこの時点で発展が止まってしまった。その後の1999年以降の制度改正も、規制の精緻化には至っていない。外国人専用カジノである以上、その必要性もなかったのであろう。この結果、制度としては単純な認可事業として構成され、運営上の問題がある場合には公安当局による裁量による強権が発動できる仕組みでしかなかった。規模が小さく、対象が外国人のみである場合、かかる制度でも十分機能したといえる。このために、カジノに関する固有の規制機関という概念は韓国では想定されず、当初は公安当局がこれを担い、その後文化観光部（現在の文化体育観光部）に所管が移され、単純認可事業として構成されているにすぎない。尚2006年に社交産業統合監督委員会が設立されたが、これは個別の制度に係る規制機関というよりも賭博業全体の過剰な射幸心を抑制したり、賭博依存症への政策対応を検討したりする為の機関であり、個別規制機関は韓国の場合には存在しないと判断すべきであろう。

　一方、韓国人も入れる唯一のカジノであるカンウオンランドは、廃坑地域再生という社会的問題の解決のために導入された施設でもあり、旧観光振興法の一部条項を変えることにより、韓国人の入場が可能になる施設を設けたものである。韓国人が入場すること、ここから生じる様々な社会的課題を検証し、その制度的な手当もすることなしに、既存の制度にあった韓国人入場禁止措置を外すことで対処した。即ち詳細な制度的措置を考慮せずに、カジノを実現したというのが現実で、まずカジノありきの施設でしかなかった。事業主体も実質的には官民JVで公的な性格の強い主体として構成され、公安当局が裁量性のある権限を保持し、問題あれば介入するという仕組みになる。カジノ設置の結果として、収益が基金経由地元に還元する仕組みが作られ、これに伴い関連する道や市町村等の自治体はインフラ整備や様々な税収上の恩典を得ることになった。地域振興や地域再生には大きなメリットがあり、この意味では政策的に成功したと判断すべきだが、同時に、これのみで廃坑地域であったことから生じた様々な社会問題の全てを解決できえたわけではない。かつまた、制度も規制もない状態で、自然発生的にカジノ施設の周辺に無数の質屋ができてしまったり、金銭消費を煽ったりする仕組みが外部に寄生してしまったことも事実となる。また、韓国人の間で賭博依存症となる患者が増え、様々な社会的問題を生じてしまったことも現実となる模様だ。このために、地域住民による施設へのアクセスを限定してみたり、カジノ施設内にカウンセリング対応施設等を設けたりしてはいるが、アドホークな対応でしかないといえる。

　韓国のカジノは、緻密な制度設計や対応のもとで実現したものではなく、まずカジノありき、施設ありきでその後生じてくる問題に対処療法的に対応していったというのが現実なのであろう。経済的には大きな成功を納めたといえるが、他方では、様々な社会的問題やガバナンスの課題を抱えたまま走っていることになる。韓国カジノは下記課題を抱えているといえる。

① 基本的には主務省庁による認可事業として制度が構築されている。行政の裁量権が強く、民に委ねる場合の規範の構成や、参入要件、監査監督等は、具体の案件が1件のみ、公的主導で実現したということもあり、詳細な規則や規範を構築した上で、施行の体制が図られたわけではない。この結果、どうしても施行自体のガバナンスが弱くなっている（監視監督が甘くなり、問題が生じないように防止する枠組みは脆弱といえる。これが将来リスク要因となる可能性は高い）。

② まずカジノありき、制度は後付けという制度の場合には、問題が生じてからの対処療法しかできない。地域社会や社会的問題に対する対応は当初は無視され、問題が生じてきてから、様々な対応策がバラバラに実施されてきたという感がないわけでもない。社会政策的な対応も後付けでしかすぎず、かつバランスのとれたものにはなっていない(単純な射幸心抑制規制ではなく、健全性、安全性を担保し、エンターテイメント施設としての良い所を育成しながら、規制するところは規制するという、バランスのとれた多面的なアプローチが本来必要である)。

③ 外国人専用カジノで留まる場合には、現状の体制でも問題ないが、この基準と同じ考えで、内国人も参加できるカジノに適用するにはどうしても無理がある。もし、今後、内国人も入れるカジノ施設を複数考慮し、実現する場合には、制度の在り方そのものを再考する必要があろう。

　韓国では2000年代以降、違法なゲーム機械による賭博行為が横行し、大きな社会問題になり、2006年に生じた成人娯楽室と射幸心を煽る電子式機械ゲームがもたらしたスキャンダルは、賭博市場全体を抑制し、その否定的側面を除去すべきという政治的ドライブをかけることになった。この結果、2006年7月に韓国国会は「射幸産業統合監督委員会法」(National Gaming Control Commission（NGCC） Act, 規則8279号)を制定し、2007年1月26日に施行されている。同年に設立されたこの射幸産業統合監督委員会とは、ギャンブル産業を統合的に監督することができる行政委員会でもあり、賭博行為に対する社会的問題の最小化を企図し、賭博産業自体を健全なレジャー産業とするための監督機関になる。この意味では個別の業を個別に規制する規制機関ではなく、否定的側面を縮小化することがその目的にある。対象となる韓国の賭博関連産業は、競馬、競輪、競艇、カジノ、ロト、スポーツ・ベッテイング（サッカーくじ）、その他ロッテリーくじと全ての賭博種となる。

　同委員会は、国務総理室傘下に設置され、非常勤の委員15名で構成される（委員長は総理が任命、4名は戦略金融担当副大臣、公共管理安全担当副大臣、文化体育観光担当副大臣、食糧・農業・林業・漁業担当副大臣、残り11名は大臣の推奨により総理が専門家の中から任命する）。その権限は、①国としての包括的賭博産業計画の立案と実践、②賭博産業の過剰な拡大の抑制、即ち賭博産業の全体売上に対する上限(キャップ)設定、総量調整基準の策定。新たな賭博種、施設設置、公告等に関する許可権、③賭博依存症に関する防止・抑止・治癒活動の実践等にある。但し、実質的監督権限、認可等の権限は必ずしも明確とはいえず、厳密な意味での規制機関ではなく、全体調整の機関でしかない。2009年上記監督委員会は、各賭博種に係わる売上上限規制を一定の判断基準の下に制定し、基準とされた売上を超えるような場合、制裁措置（毎年上限を設定するため、上限を超えると翌年度の上限の減少や賭博中毒対応施策に関する分担金を増額）をとることを公表し、2009～2010年にかけて大きな混乱と戸惑いが関係者に生まれた。これを収益上限施策（Revenue Capping Policy）と呼称しているが2009 年に国全体の全ての賭博種の総収益をGDPの0.58%の上限とするという規定でもあった。他の公営賭博なら売上抑制は例えば競技開催日の減少等で対応可能であろう。一方、ことカジノ賭博に関しては、制度的には自由な営業が認められておりながら、売上上限を人為的に規制として設けるという考えが適切な考えとなるか否かには異論もある模様だ。例えば江原ランドの場合、2009年に設定された上限は1兆579兆ウオンで同年の実際の売上は1兆1553億ウオンとなり、974億ウオンの超過となった。超過分の50%をカットし、翌年の上限値が設定されることになり、江原ランドの場合、2010年の上限値は1兆774億ウオンとして設定された。2011年には不況に伴う宝くじブームが生じ、年初の上限規制を越えることが想定されたため、同委員会は宝くじを発行している企画財務部（福券委員会）に対し一部販売停止勧告を出すに至った。但し、勧告は遵守されず、曖昧な形で決着している。委員会の決定の拘束力は弱いわけで、射幸産業の規制や監督業務規制をより厳しくし、射幸産業自身による、依存症予防治療の負担金拡充等を規定する改正法案が国会で審議中といわれている。但し、消費を抑制させ、企業の成長を意識的に総量として抑えるというかかる手法は他国では見られない厳格な手法でもあり、定着するか否かは大きな課題になる。また、単純な形で総需要を抑制できない業の場合、上限を超えることがどう営業に影響を与えるか等に関しても大きな懸念が残ってしまう。

　上述した委員会法第14条、施行令第8条の規定に基づき、同委員会の下に「韓国賭博中毒予防治癒センター」(Problem Gambling Counseling Center, PGCC)が国の機関として設置されている。この機関の目的は、賭博依存症に関するカウンセリングや、治療等支援、関連組織に対する財政的支援の供与や、一般公衆教育、人材育成、依存症問題に関する調査研究等がその業務となる。また、これら業務に関連し、NPOや治療・カウンセリング機関等との調整・協働を行っているが、予算規模はまだ限定され、活動領域も十分であるとは言い難い。カウンセリングの為の事務所は江原ランドにも設置され、事業者と協働し、様々な具体の活動が実践されている（例えば地域住民は入場に際し、住民登録証を提示するが、一定期間内に何回訪問したかが記録され、入場券にプリントされる。過度の賭博行為への傾斜をチェックする仕組みなのであろう）。

　この様に、韓国では当面、国民の賭博に対する熱意を冷やし、国にとっての賭博総需要を一定のレベルに抑制するという他国には見かけない政治的施策が取られている。果たして需要総量を意図的に抑止することが適切といえるか、韓国にとっては今後の大きな政策的課題になる。かつ、かかる政策の下で、韓国民を対象にする新たな賭博施設を認める余地があるといえるのかに関しては懸念も大きい。

　韓国の観光振興法施行令第28条は、カジノ施設に関し、新規許可がおりた時点以降、外国人観光客が30万人増えた場合、新たなカジノ施設を30万人増加分あたり2ヶ所設置することを可能とする規定がある。一方現実には1994年以降2003年までに外国人旅行客は140万人も増加しており、経済の活性化と共に、観光振興に対する経済的期待も高まっていったのが現実となる。大都市における観光客数は、この間確実に増大したという事情もあり、新たな外国人専用カジノを設ける機運が、政策的に生じてきたという事情も生まれた。

　この結果、2000年代中葉以降、下記状況が生じている。

① 2004年政府は新たな外国人専用カジノを首都ソウルに2ヶ所、プサンに1ヶ所認めることを公告した。同年民間事業者からの提案申請があり、結果として、政府関係会社でもある韓国観光公社（Korea Tourism Organization）が落札、同年政府との協定書が締結され、2006年に施設が開業された。このカジノの実現と施行は、同公社が100％出資するグランド・コリア・レジャー（株）Grand Korea Leisure Co.に委ねられた。尚、このグランド・コリア・レジャー社は、2008年11月韓国株式市場(KOPSI)で株式を30%売却し、上場している。外国人専用カジノであっても集客が効果的な大都市地域では、確実に収益を上げることができ、かつ後発である公社は都市内部の有利な地点を押さえたため、既存の外国人専用カジノを運営する民間企業にとり、競争的には苦しくなる状況が生まれている。後発の新たな施設は市内中央部に位置し、既存の施設より遥かにロケーションは良いからである。

② 既存の外国人専用カジノ施設に内国人も入れるようにする考えや、新たに内国人も参加可能な統合型リゾート・カジノを、施設数を限定して、都市部にも設置すべしという主張は継続的に内外の産業界から主張されている。一方、現政府は、外国人専用カジノに関しては現在以上に設置許可の条件を厳しくすることを表明しており、かつ内国人カジノに関しても、1ヶ所に限定した今以上に設置数を増やすことは国民の理解や環境が熟していないとして否定的な見方をとっている。但し、韓国では国内の潜在的需要は明らかに供給を上回るため、政治状況や周辺諸国との競合状態次第では、新たな展開が生じる可能性も高い。但し、既存の制度との兼ね合いや、利害調整は単純ではなく、外部から見るほど単純に内国人可能なカジノが追加的に実現できるとは到底想定できない。

③ ソウル、プサン等の大都市にあっては、既存の外国人専用カジノ企業は売上・収益とも確実に伸びてはいるが、他地域特に観光地に設置された外国人専用カジノは済州島も含めて、売上・収益は継続的に低迷する状況が生じている。このため外国人カジノ施設は明確に二極分化しつつあり、単純に業全体が発展しているという構図とはなっていない。一方、内国人も利用可能なカジノ1ヶ所は、その地域的独占性により、継続的に売り上げ、収益を伸ばしつつある。

④  「済州特別自治島の設置及び国際自由都市を助成するための特別法」が2006年に制定され、2008年に一部改定された。これは済州島自体を国際競争自由市へと発展させることが目的の法律である。この中で、外国人専用カジノ業の許可権限の規制緩和、外国人投資促進のためにカジノ業にも外資が参入できる適用特例の制定、済州島観光振興基金の設立、英語教育市の実現、医療機関誘致等が規定された。この法律に基づき、一部韓国企業が保持する済州島の外国人カジノの権利が米国独立系事業者により買収されたり、その他の外資が一部資本参加し、新たな施設整備が計画・実施されたりするなど、新しい動きが見られた（但し、この結果、設置数自体が増えたわけではない)。

⑤ 従来大都市の外人専用カジノの主要顧客は日本人であったのだが、段階的に中国人顧客が増えつつある（済州島では、中国人は入国ビザが不要であること、一部済州島カジノでは、マカオと同様に、華僑系ジャンケットが実質的な運営リスクを取りVIPルームの部屋借りをし、中国、台湾、香港等からツアー顧客を誘致するなどのビジネスモデルが既に生まれている。但し、効果的な規制や監視がなされているか、公正さが確保された仕組みとなっているか否かに関しては懸念無しとしない）。中国人来訪者は2000年では3.84万人であったものが、2009年には10倍の37万人に増大している。一方2000年に日本人顧客比率は67％であったものが、2009年には47%に減少しており、段階的に顧客層に変化が現れつつある（一方、韓国を訪問する外国人旅行客は年々増えて2012年ではわが国を超える1,100万人規模になっており、この内の約200万人程度がカジノ施設を来訪しているとのことである）。

 　前述した如く、韓国では、韓国人が入場できるゲーミング・カジノ賭博施設は、制度上はカンウオンランド・カジノ1ヶ所のみとなるのだが、我が国における遊技と同様に、顧客に対し、電子式ゲーム機械を遊興の手段として提供し、商品を賞金として提供する簡易娯楽が、賭博行為の制度的枠組みの外に存在した。当初は遊技場ないしは成人娯楽室と呼ばれ、「射幸行為に係る規則及び処罰に関する特例法」により、地域を所管する公安当局より許可を得て営業できる認可事業でもあった。この仕組みは我が国における遊技産業と極めて類似的である。

　この成人娯楽室における電子式ゲーム機械は、韓国において2001年から2006年まで異常な発展と実質的な賭博ゲーム化が進行した。その端緒は、金大中政権時代の一連の自由化政策にある。2001年9月に政府文化観光部（当時、現在の文化体育観光部）は、「CD、ビデオ及びゲームに関する法律」を改正し、認可制であった成人娯楽室を登録制とし、事後登録により誰でも自由に参入できる単なる庶民のための簡易なアミューズメント業としてしまった。これに加え、2002年2月に至り、文化観光部は、「ゲーム提供業店の景品取り扱い基準」を告示し、ゲームの最高配当率の制限条項を削除し、ゲームの賭博性を助長する規制緩和を実施した。更には、商品券の流通拡大を通じて、ゲーム産業と文化の発展を図るという目的で、この成人娯楽室で商品券を景品として取り扱うことを認めてしまった。かつまた2005年の法改正により、商品券の流通規制が緩和され、商品券の発行体もその流通事業者も換金にあたり、手数料を取れる仕組みが認められることになった。商品券は単純な景品と比較し、流通性は極めて高い。この商品券を成人娯楽室自らが現金に交換すれば賭博行為になり、当然法律により禁止されている。ところが、成人娯楽室の横手や裏にバラック建ての景品交換所が設置され、ここで10%のコミッションを取り、現金交換ができる慣行が定着したわけである。この景品交換所は第三者が経営しているという建前であったのだが、実質的には成人娯楽室の経営と同一とも見られていた。上記様々な施策は結果として、景品の換金性を制度的に認め、極めて緩い規制のまま、成人娯楽室を実質的な賭博場にしてしまったに等しい。この仕組みは、登録制でその設置がほぼ自由でもあったがために、雨後の筍のように国内に成人娯楽室を増やし、2006～2007年レベルで国内数万箇所にも及んだという。

　上記商品券を発行するためには国の機関により指定を受ける必要があるが、商品券を発行する指定を受け、発行し、流通させることが韓国内で大きな利権となってしまった。政治家に対するロビーイング、金銭汚職や賄賂等が与野党や行政府の役人まで横行し、典型的な政官財の癒着と汚職に発展。火に油を注ぐように、法定上限を超える射幸性を備えた違法な機械（「海もの語り」）が登場し、その市場における急速な普及が、かかる動きを更に悪化させるに至った。2006年末、韓国政府は、射幸性の強いゲーム機が全国的に拡大し、庶民の生活と経済に深刻な被害をもたらしたとして、政府の失策を認め、行き過ぎた賭博類似行為を規制することを表明。この結果、政府は、射幸性の強い賭博関連営業を規制するという規制強化に政策を転換し、関連するゲーム機械は禁止、撤去されることになった。

　上記の経緯により、成人娯楽室は2007年には制度的に廃止され、関連するゲーム機械も一掃され、撤去された。制度上は既に無いことになっているのだが、多くの成人娯楽室はゲームセンターとして、名前を変え、営業を再開し、庶民に対し、ゲーム機械による遊興を提供し、かつまた景品を提供する業としてもとの状態に戻ってしまっている。合法的な範囲内における遊興施設ということなのであろうが、実質的には闇行為も横行しているようでもあり、非合法の簡易賭博機械が未だ韓国社会には存在するという情報も多い。

　上記は、韓国国民のゲームや賭博に対する性向が極めて強いという事実と共に、①甘い規制と監視の仕組みは、市場において限りなく不正を助長してしまうリスクがあること、②景品を商品として提供する仕組みは、機械の射幸性や現金交換可能性次第では、限りなく賭博行為に近くなり、合法と非合法の線引きも限りなく不透明になってしまうこと、③かかる遊興の在り方は、厳格な制度や規制が無い場合、市場にて歪むリスクが高いことを示唆しているともいえる。これに対応できる規制や法の執行は韓国ではいまだ実施されているとは判断できない。

　韓国では、観光振興法の枠組みに依拠した外国人専用カジノの他に、別の制度的枠組みにより、内国民たる韓国人による利用が可能となるカジノ施設が一箇所のみ存在する。根拠となる法律は、1995年に制定された「廃坑地域開発支援特別措置法」であり、国によるエネルギー政策の転換とこれに伴う石炭産業の斜陽化により興廃した廃坑地域の経済を蘇生・復興させることを目的とした特別措置法となる。この法律は、この法に基づく開発促進地域中、大統領が定める特別な開発が必要となる地区として、「廃坑地域振興地区」を定義し、特例措置として様々な一般法の規定をオーバーライトし、かつ又国や地方政府による様々な支援措置を設けることにより代替産業の育成と地域経済の復興を図ることを規定している。この中に、カジノに関する規定が盛り込まれた。

　同法第11条は観光振興法適用の特例規定になり、「文化観光部長官は、廃坑地域中特に劣悪な地域であって、大統領令で定める1ヶ所に限り、観光振興法第20条に記載された施設許可要件に拘わらず、カジノ業の設立を許可できる」とある。また同法第11条3項は「第1項の規定により許可を受けたカジノ事業者に対しは、観光振興法第27条第1項第4号の規定を適用しない」とあるが、観光振興法の当該条項は施行者の義務としての内国人の利用を認めさせない旨の規定でもあり、これにより内国人も利用可能となるカジノ運営を法的に認めたことになる。地域蘇生・活性化への政治的・社会的圧力が極めて高く、単純な財政支援ではないより効果的な手法として過疎地のリゾート化、これを支えるカジノの許諾を考慮したわけである。勿論単純な形での財政支援ができにくい、厳しい国の財政状況があったという背景もある。この法に基づき、江原道の山の奥地にできたカジノリゾート施設が、カンウオンランド・カジノ（江原道カジノ、通称High 1　Resort）である。尚、本来の政策目的が疲弊地区の救済であるがために、様々な雇用と経済活動を生み出す総合・複合型レジャー施設となることを前提として、スキー場やゴルフ場、テーマ・パーク、コンドミニアム等を含んだ複合的な観光施設として構成された。また、廃坑地域の蘇生である以上、立地場所は廃坑地域に限定されており、他の地域において内国人に入場を開放するカジノの設立を許可する考えは、当面ないことを韓国政府当局（文化体育観光部）は表明している(制度上は、カンウオンランド・カジノは2015年まで内国人利用可能カジノ施設としての国内独占権を保持している)。

　この法律の主務官庁は産業資源部（その後知識・経済部に変更）と文化体育観光部との共管となり、知識経済部は地域経済振興という観点から、また文化体育観光部はカジノ施行という観点から関与する。実際の施行主体は法律上の規定により、国の機関、道、市などの地方政府が51.01%共同出資した第三セクターで、48.99％は株式公募により、一般の企業、個人等の投資家が出資した(現状の株主構成は産業資源部系の公社である韓国鉱山開発会社MIREKOが36%、江原開発公社が6.34%。4つの地方政府が8.5%、外国人投資家32.19%、国内機関投資家6.45%、国内個人投資家5.11%、その他5.24%となる)。カンウオンランド・カジノは2000年10月に一部が開業、2003年に全面開業に至っており、開業後1年目で既に年間入場者数100万人、年間総粗収益4,700億ウオンに達し、入場者数、総粗収益いずれも、他の外国人カジノ16施設の総計より遥かに上回る活況を呈した。2010年レベルでは、総粗収益は1兆3,140億ウオン、純利益4,220億ウオン規模にまで達している。尚、外国人専用カジノの場合には、観光振興開発基金に対し、総粗収益の10%を納付する仕組みであったが、内国人が利用可能なカジノの場合には、この観光振興開発基金10％納付金に加え、江原道の条例により創設された特殊法人となる「廃坑地域開発基金」に対し、EBITDAの20％に相当する納付金(2005年までは10%であったが2006年以降20%となった)を納めることが義務づけられている。後者の開発基金の使途は、振興地域開発と関連した分野における①代替産業育成の為の支援、②道路等基盤整備事業、③教育・文化及び芸術の振興事業、④環境改善・保健衛生及び厚生福祉事業に限定されている。尚、2012年より、総粗収益の4%に対し、特別消費税が賦課されることになった。

　この様に韓国の制度は一国二制度的な仕組みになり、顧客層が異なる二つの制度、二つの施設類型が並存する特殊な形態であるともいえる。外国人専用カジノでは過去数十年の経験があるが、制度的には外国人専用カジノから始まった為に、全体の規制の仕組みや制度は緻密ではなく、かつ整合性のある制度や規制が施行されているとはいい難い。この意味では、制度的には極めていびつなまま、現実が先行し、制度の在り方や規制・社会的問題は後回しにしたというのが実態でもあり、今日においてもかかる諸問題を引きずりながら施行がなされている（一部幹部の贈収賄や、一部従業員が外部第三者とつるんだいかさまを実施するなど、企業としての規律や清廉潔癖性は完璧とは言い難い側面もある）。

　尚、既存の外国人専用カジノも内国人が入場するようにすべきとか、新たに首都ソウル近辺に内国人が参加可能な統合型リゾート・カジノを設置すべきという政治運動や主張が、韓国観光公社や一部外国人投資家グループ等に存在する。但し、独占権が付与されている既存の制度や他の外国人専用カジノ等の複雑な利害関係を全く無視して、単純に新たな内国人利用可能カジノが設置できるとは想定できにくい。まず明確な政策なり方針があり、これに基づき法を大幅に改正しない限り、実現は難しいが、この点、韓国政府の意図は必ずしも定かではない。