EUでは、各国の法制度の上にEU法が存在するという極めてユニークな法体系になっている。国内法による制度や規制は、全てEU法に準拠することが求められており、EU法の在り方次第では、国内法を改定したり、あるいは国内法のEU法に対する準拠性や整合性を常に確認せざるを得なかったりする状況にあるといってもよい。国内法の規定がEU法に違反しているという指摘はEU委員会から各国に提起されることも多く、質問照会や限定意見が欧州委員会よりなされると、その回答次第では、欧州委員会により欧州裁判所に欧州法違反で提訴されることになる。

　行政的にEU委員会が取るこれら手順と共に、民間事業者が国内法に則り、一国との間で欧州法の適用の在り方に関し、係争事由が起こったり、同様に、一国ないしは民間事業者によりかかる問題が欧州裁判所に提訴されたりすることもある。欧州裁判所における判例は、明示的な成文法としてのEU法と共に、EU内の法規範の一要素を構成する。欧州議会、欧州委員会は、あくまでも政治、政策レベルでの政策決定を担うが、一方では、現実に生じている事象から、訴訟が起こり、判決がなされ、あるべき社会の方向性が段階的に判例として確定し、蓄積されつつあるというのが実態になる。この様に、欧州を理解する場合、EU法、欧州議会の考え方、執行機関としての欧州委員会と共に、司法機関としての欧州裁判所の判例等複数の要素が、一国の制度に大きな影響を与えることになる。賭博制度もその例外ではない。

　現状成文法としてのEU法に共通的な賭博に関する規定や制度があるわけではないのだが、欧州裁判所における判例の蓄積は、段階的にEU内における賭博に関する考え方や既存の制度の在り方の変更を迫りつつあるといっても過言ではないかもしれない。欧州委員会、欧州議会は、当面EUにおける統一的賭博規制の必要性を明確に認めてはいないが、できる限り考え方やアプローチを共有しつつ、各国固有の事情を考慮し、個別の国による規制を認めるという方向なのであろう。一方、インターネットによるスポーツ・ベッテイングの在り方に関し生じた欧州裁判所の様々な判例は、各国において、スポーツ・ベッテイング規制のみならず、賭博制度そのもの（規制や監視の在り方）を段階的に変える誘因となっているといえる。かつこの事象はEU加盟国以外の欧州諸国にも拡散しつつある。オンラインによるスポーツ・ベッテイングを認めるということは、①類似的な賭博法制度を修正せざるを得ないこと、②賭博行為へのアクセスを容易にさせる施策は、他の賭博種にも影響を与える側面があることを含意している。この意味では既に制度を改定し、何等かの形でネット賭博を認めている国は、英国、フランス、イタリア、マルタ、オーストリア、オランダ、デンマーク、スペイン、スエーデン、ノルウエー、ベルギー、フィンランド、アイルランド、ラトビア等になり、2012年時点で今後制度を変えることを明確に表明している国・地域は、スイス、ドイツ、ブルガリア、チェコ、エストニア、ハンガリー、ルーマニア、ポーランド等の多岐に亘っている。これ以外の諸国も基本は類似的であると言える。この様に、国内における賭博制度をより合理的、整合的に改定しようとする動きは欧州諸国一般の趨勢になっている。

　これは、下記状況を示唆している。

① 各国による賭博に関する独自規制の在り方は、趨勢としては（市場を制限するというよりも）段階的に、よりリベラルに市場を開放する方向に向かいつつあると言っても過言ではない。欧州裁判所や欧州委員会の動きはこの方向性を加速化している。

② インターネットを経由する、あるいはインターネットを利用する様々な賭博種の在り方は今後益々欧州全域において市場を拡大し、活性化することになると想定され、一部の国によるリベラルな開放、認証制度は、時間の問題で他国に波及し、他国の制度を変えることに繋がると想定される。

③ よって、この賭博制度改革の動きは、ドミノ倒し的に、欧州全体を段階的に均一市場へともっていくことに繋がる可能性が高い。

④ かつ現状は限定的なインターネット賭博の利用は、将来的にはカジノを含めた多種多様の賭博種にも適用されることになる可能性が高い。但し、基本は各国独自の規制でサイバー空間を括るという考え方になる（国民に強制はせず、国民の自由な選択肢の中で、できる限り国民を保護するという考えでもあろう）。

　尚、かかるネットを通じた賭博行為を規制して認めるという考えは、米国ではまだ一部の分野のみに限定的に認知された考え方でしかない。新たな動向の萌芽は欧州から始まっており、時間の問題でこれが米国にも波及すると考えられる。

　カジノとは本来地理的・物理的に特定化され、隔離された場所においてゲームが施行されることを前提に制度や規制が構築されてきた。ところが、情報技術とコンピュータ技術の発展は、インターネット上において、何らの規制も受けずに、かつ特段の税も支払わずにカジノを開帳し、顧客を募るという業態を可能にしてしまった。これが、インターネット・カジノないしはサイバー・カジノと呼称するカジノ類型となる。欧州市場においても、かかるインターネット・カジノは過去10年間に亘り、急激な成長を見せており、最も成長率の高い賭博市場セグメントになりつつある。サイバー・カジノはブロードバンド化により、臨場感のあるゲームやスロット・マシーン等を、3D画像を駆使して提供できるようになっており、この仮想空間で賭け事を提供し、賭け金の支払いや払い戻しはクレジット・カードや電子マネー等を利用することになる。国毎の規制や国境を乗り越えて顧客が自由に参加することができる仮想空間で賭博行為が行われる場合、従来の個別の国毎の規制概念では対応できなくなる。これに対する施策は欧州の国毎に大きく異なっており、現在でも様々な考え方があるが、欧州市場の趨勢は、インターネッを利用した一部の賭博種を認めようとする方向性にある。

　事実として認識すべきは、①サイバー世界は一国の法律で規制することは不可能であり、例え違法であっても、外国事業者を罰する事もできなければ、自国民が参加しても、これを違法とし、摘発することも不可能に近いこと、②効果的に施行を監視するためには、物理的に自国にサーバーを設置させ、ソフトウエアとシステムを検証することにより事業者を規制し、自国内において監視の対象にしなければ不可能となること、③他国をベースに自国民に対しネット・ビジネスを展開された場合、税収の遺漏等も当然生じること等にある。この政策的対応は、各国の政策的意思と事情を反映し、各国毎に微妙に異なる。但し、EU委員会の主張、及び欧州裁判所の判例に基づき、所謂スポーツ・ベッテイングやインターネット・ポーカーという限られた分野においては、急速に規制緩和（ないしは新たな立法措置）が進み、ネットによる一部賭博行為が各国により認められつつある。(本格的なカジノのゲームを網羅する)全ての賭博行為ではないが、インターネットを使用する賭博行為が段階的に認められつつあるというのが欧州の現実でもあろう。　

　現状は、例えば、欧州27ヶ国を対象として、オンラインによる賭博行為の提供の実体をみる場合、

① オンライン・スポーツ・ベッテイング：EU27ヶ国中20ヶ国で施行されている。　

② オンライン・ロッテリー：EU27ヶ国中18ヶ国でオンラインにより商品が販売されている。

③ インターネット・ポーカー等の技巧を要するオンライン・ゲーム：EU27ヶ国中12ヶ国で施行されている。

と、過半の国で実質的なオンラインによる賭博提供が行われている。かつこの趨勢は欧州各国共通になりつつある。もっとも微妙に内容が異なり、例えば下記などの差異がある。

 i.  他国の事業者の参入は認めるが、サーバーを自国に設置させ、自国民のみを対象にオンラインで提供することを認める(フランス)。

 ii.  認証・監視・監査の対象になることを条件に(自国のみならず)他国に設置したサーバーから自国に対しネットで賭博サービスを提供することを認める(イタリア)。

 iii.  あらゆる国籍の事業者参入を認め、自国のみならず、あらゆる国を対象市場とすることを認める（英国、マルタ、英領ジブラルタル）。

ⅳ. 基本的にネットで認めるのはスポーツ・ブッキングとインターネット・ポーカーのみで、所謂カジノ・ゲーム～トランプやサイコロを使用するゲームは未だ禁止とする（フランス）。

 v.  全てのゲーム種を基本的に認める(英国、イタリア、マルタ、英領ジブラルタル)。

ⅵ. 特定の国営公社等のみの参入を認め、外国事業者の参入は認めない（北欧諸国。但し、EU委員会は国による独占を好ましくないとするスタンスをとっており、この仕組みは時間の問題で是正されると想定されている）。

　許諾する国の考えは、

① サイバー世界そのものは規制できない、また違法とした所で犯罪行為を摘発することは不可能に近いこと、

② 不正や問題が生じないように、顧客保護を図ることが先決で、この為に国内にサーバーを設置させ、サーバーを管理の対象とすることで施行者を規制と課税の対象とすることができること、

③ 顧客にとっては、その公平性と健全性が管理され、認知された施行者の方が、信頼性が高まること。基本的には顧客の責任による施行者（ウエッブ・サイト）の選択ということになるが、国が認可した事業者である限り、より確実に顧客を保護し、安全性を高めることができること、

等になる。

　EU域内にて、ネット賭博を統一的に規制したり、認めたりする制度は現状存在しないが、上記はインターネットによるスポーツ・ブッキングやロッテリーの分野から実質的に各国の制度が規制緩和の方向に向かいつつある状況を示している。注目すべきは、サイバー・カジノの進展は各国が自国領域にて課す制度や規制の枠を大きく変えてしまうことにある。カジノは本来的には目的志向型施設であり、かつ対面・ライブ・ゲームを前提としていたのだが、顧客の嗜好の変化やエンターテイメント・娯楽のあり方はこの考え方を変える要素があるという事になる。　

　欧州裁判所の賭博に関する判例は、その後も引き続き様々な事案が提訴され、判例が蓄積されつつある。一方、2009年以降の動きは、一見矛盾しうる動き、あるいは揺り戻しとも思える判例も生じ、今後EUがどちらの方向に向かうのかは予断を許さない状況にある。欧州内部において大きな議論を巻き起こした留意すべき判例には下記等がある。

① 2009年Liga-Bwin判例（事案C-42/07号）：

ポルトガルでは、リスボンをベースにした慈善団体（Santa Casa）に、インターネットを含むスポーツ・ベッテイングの独占権が制度的に付与されている。ところが、ポルトガル・サッカー協会（Liga, Portuguese Football League）と国外のインターネット・ゲーム事業者であるBwin Intractive Entertainment AG(Bwin)が、後者がスポンサーになり、外国からインターネットを用いスポーツ・ベッテイングを提供したことが、当局により摘発され、罰金刑を受けた。これに対し、この刑罰は欧州法違反として2007年にBwinがポルトガル政府を提訴した事案になる。オンライン・ギャンブルの一定国における独占行為が、EU法上有効か否かをテストする最初の欧州裁判所の判決となったが、2009年、欧州裁判所は、不正防止や犯罪抑止を目的とする限り、一国による賭博行為への規制は、法的には正当とみなし、Bewinの提訴を却下した。判例は「ポルトガルの規制は、差別的ではなく、かつその目的を達成するに必要なこと以外の規制をしない限り、一定の政策目的を達成するためには正当化される」とした。これにより、(状況次第では)一国が賭博行為に独占権を付与することの正当性が再確認されたことになる。また、欧州裁判所は、「Bewinが例え他の加盟国で同じサービスを提供することが認められ、かつネットを通じて同サービスを他国に提供する場合、対象となる当該国に一定の管理と規制があったとしても、当該国としてはその運営事業者の質と清廉潔癖性を評価できず、国民がいかさま、犯罪から完璧に守られるという確信を与えるものではない」とした。よって、「欧州条約第49条の規定は、加盟国が他国で合法的に類似的なサービスを提供するBewinのような事業者がインターネットを通じ、かかるサービスを他の加盟国に提供することを禁止する規制を排除するものではない」ということになる。ネットを通じた他国からの賭博サービスの提供を加盟国が禁止することは適法としたわけで、ネット賭博を域内で認めるという動きには反する判例となった。

② 2009年Engelmann判例（事案C-64/08号）：

オーストリアでは、各地方政府に1ヶ所、合計12ヶ所のカジノ施設の設置が制度的に認められており、現状は1991年12月18日の行政令に基づき、これら全てにつき、Casinos Austria AG　1社に対し、15年の独占的なライセンスが付与されている。ドイツ人であるEnglemannは2005年から2006年にかけてオーストリア国内にて許可なしに、独自にカジノを開帳し、2007年賭博法違反で、罰金刑となった。そこで、同国における賭博法上のライセンスを取得できる主体の要件が、上場会社のみ、かつオーストリア企業のみであり、現実には一社が独占している状態は、そもそも欧州条約違反として、欧州裁判所に提訴したものである。欧州裁判所は、「他の加盟国企業を一律に排除することは、犯罪を抑止する以上の行為でもあり不適切とし、欧州条約第43条は、加盟国が、ゲーミング・カジノを自国内にある企業のみに限定する規定を認めるものではないと解釈されるべき」とした。また、Casinos Austria AGに対するコンション付与は入札手続きもなく、不透明とし、欧州条約第43条及び第49条の国籍による差別の禁止と平等原則に違反するとしている。国内法違反事業者摘発の問題が、なんと自国の事業者のカジノ独占はそもそも欧州条約違反という論理に展開してしまったことになる(この結果、オーストリア政府は、2010年6月の制度改定により、オーストリア企業要件をはずし、欧州域内の他国の企業も参入が可能となり、2011年に既存のカジノ・ライセンス更新に伴うライセンス申請公募がオーストリア大蔵省より公表された。もっとも、競争上公平にはなったが、総施設数を限定している以上、既存の事業者が当然有利となり、結果的にはその地位の追認を受けたにすぎず、現状が変わったわけではない)。

③ 2010年De Lotto-Ladbroke(事案C-258/08号)及びBetfair-オランダ政府(事案C-203/08号)：

前者はオランダにおいて賭博行為を独占提供する非営利組織であるDe Lottoが、同国においてライセンスを取得していない英国事業者（Ladbroke）によるオンライン賭博提供を差し止めることをオランダ法廷に訴えた事案である。下級審はDe Lottoを支持、オランダ最高裁に上訴され、2008年にオランダ最高裁が欧州裁判所にオランダ法のEU法上の適法性につきルーリングを要求したもの。後者は外国オンライン事業者であるBetfairがオランダ当局にライセンス申請したところ、独占二社以外には付与しないとしたため、オランダ法廷に提訴、最終的に欧州裁判所のガイダンスを求めた事案である。いずれも2010年6月に欧州裁判所は結論を出したが、前者に関しては、オランダ下級審判断を支持し、「消費者保護、不正防止、過剰な賭博抑制という目的に照らし、かかる国内規制は正当化される」とし、後者の判決に関しても同じ理由を挙げ、かつ「一国が競争無しに独占権を付与するということは、オランダ国内法が志向する目的に照らしても、整合性が無いとは判断できない」とした。

　いずれも議論の焦点は、一国において賭博行為を規制し、独占主体に例外的にこれを認めることの正当性とその是非にあった。但し、何が適切な判断基準となるのかに関しては、これら判決にも拘わらず、EUは未だその立ち位置を明確にしているわけではない。

　欧州裁判所は、消費者保護等の一般的な公益目的を達成するために、一国が特定の経済活動を規制する場合には、「整合性、一貫性があり、かつ矛盾がないものでなければならない」旨を常に主張してきた。かかる理由により、EU加盟国は、国内の運営事業者ないしは独占事業者が提供する賭博行為に参加することを自国民に推奨する一方で、自国外の同業の事業者を差別的に制限し、その参入を禁止したりする事はできないことになる。2003年の Gambelli判例は、同様に「公益上の配慮に基づく賭博サービスの規制は非差別的で他の施策とつり合いのあるものでなければならない」とした。これにより、加盟国は賭博行為を規制することがより一層難しくなったといえる。但し、加盟国はこの判例に示された政策を採用することには必ずしも積極的ではなかった。当時まだ様々な係争中の事案も存在したためでもある。

　一方、2007年3月、欧州裁判所はPlacanica の事案（事案C-338/04）で、“一国の事業者が外国企業の代理人として賭博の賭け金をこの外国企業のために徴収したことに対し、同国の国内法（イタリア法）で刑事罰を加えることはEU法違反”とした。この事案は、英国のスポーツ・ベッテイング会社とそのイタリアにおける代理人を被告とするもので、イタリア法により要求される警察当局の許可なしに、イタリア国内で組織化された賭け金徴収活動を行ったとして、イタリア当局により、逮捕・起訴されたものである。但し、当該代理人にとり、かかる許可を取得すること自体がそもそも不可能でもあった(申請すれば自由に認めらる体制ではなかった)。イタリア法廷はこの事案を欧州裁判所に照会し、イタリアにおける賭博法制がサービス提供の自由というEU法の原則に合致しているか否かを問うたのだが、欧州裁判所は、”加盟国は、その国の国内法がEU法の原則に違反する場合、当該加盟国が是正のために必要となる行政手続きをしなかったり、そもそも行政手続き自体が不可能である場合には、この行政手続き上の不足点を理由として、国内法違反ということで刑法上の罰則を賦課したりすべきではない”とした。この事案は2006年5月に暫定判決がでて、2007年に最終判決がでたのだが、過剰ともいえる加盟国による自己保全の規制に対する警鐘ともなった。この前後の段階から、EU委員会はオンライン・スポーツ・ベッテイングに焦点を絞り、閉鎖的であった加盟国の制度改定を要求する方向に大きな舵を切ることになる。

　既に2004年3月の段階でEU委員会は、デンマークの国内法が外国ブック・メーカーの活動を不当に制限しているとして、欧州条約違反の疑いがあることを通告、同年4月今度はギリシャに対し同国の機械ゲーム設置規制法令が欧州条約に抵触するとして通告した。デンマーク、ギリシャはその後、国内法改定、市場開放の動きに連なる方針転換を表明するに至る。一方、2004年から2006年まで、欧州各国において、欧州裁判所とは異なる国内判例を国内の最高裁判所が判旨する事例が頻発し、EU委員会はこれらに対する対抗措置として、2006年3月に、ドイツ、フィンランド、スエーデン、イタリア、オランダ、ハンガリーに対し、特にスポーツ・ベッテイングを対象に、国内独占企業による積極的なプロモーションを認めながら、国外事業者を規制することは欧州条約違反として（欧州法違反、提訴に至る最初の手順ともなる）限定意見書を通告、同年6月にはフランス、スエーデンに対しても同様の行動をとった。

　この結果、2006年から2008年にかけて、イタリア、ドイツ、フランスはいずれも国内法を改定し、スポーツ・ベッテイングの独占を廃止し、一部オンラインによるスポーツ・ベッテイングを認めるという政策転換を迫られることになった。北欧諸国も若干遅れてはいるがその後同様の方向をとった。2009年度時点において、ほぼ欧州全域にて、オンラインによるスポーツ・ベッテイングに関する限り、国毎の独占体制は崩れつつある状況が生まれている。ポイントは欧州裁判所と欧州各国の動きは、オンライン賭博自体の是非を論じ、これを認めるという内容ではなく、一国の公的主体や独占企業体による市場独占に対する是非が問われ、この意味での市場が開放されたものでしかないことにある。かつ分野はスポーツ・ベッテイングのみを対象としており、より大きな市場と想定されるインターネット・カジノの分野は、まだかかる規制緩和や市場開放の対象となっているわけではない。但し、欧州主要国の動きは、明らかに、インターネットによる賭博行為の提供の存在を認知する方向に段階的に向かいつつある。

　市場における実際の慣行が制度より先行してしまうという事象がここにも存在する。

　欧州では、1990年代以降、賭博行為に関する一国の規制や制度が欧州条約上に規定されているサービス提供の自由に対する違反ではないのかと主張する様々な司法上の提訴（チャレンジ）が生じ、欧州裁判所（ECJ European Court of Justice）において主要な判例が判示され、基本的な考え方が固まりつつある。

　下記がその概要である。

①1992年Schindler判例(事案C-275/92号)：

ドイツのロッテリー事業者が英国においてロッテリーの広告・チケットの販売をしたところ、英国政府により国内法違反として訴えられたが、逆に法廷で、英国の制度の是非が争われたもの。判例は、ロッテリーは資本･支払いの自由な移動に関する欧州条約規定からは、サービスといえるが、その特異な性格により、差別的でない限り、英国はその他の国からのロッテリー・チケット販売を制限したり、禁止したりできるとした。同時に判例は、かかる制限は公益に対する最優先の配慮に基づくべきこと（即ち、犯罪を防止し、顧客に対する公正さを保持すること、社会的危害をもたらす賭博需要を刺激することを避けること、ロッテリーが商業的利益ではなく慈善、スポーツ、文化等の目的の為に実施されること）から、一定の規制行為は、サービスの自由な提供に対する不当な干渉とはみなされないとした。

②1997年Laara判例(事案C-124/97号)：

フィンランドは国営会社にスロット・マシーンの独占運営権を付与していたが、英国事業者の子会社がライセンス無しにスロット・マシーンを輸入・営業したことがフィンランド政府により訴えられ、その是非が争われたもの。サービス提供の自由のみならず、スロット・マシーンの国家による独占的供給が適切か否かも提訴の対象となった。判例は単一公的主体に独占権を付与することの目的が、①賭博行為を抑止的に制限すること、②犯罪と不正のリスクを減らし、公共秩序を保持すること、また③かかる収益が慈善目的などのために用いられること等の場合には、かかる行為は欧州条約のサービスの自由な移動に対する規定違反にはならないとした。この意味では上記Schindlerの判例を踏襲したことになる。

③1998年Zenatti判例(事案C-67/98号)：

英国のブック・メーカーのイタリア代理人によるイタリア国内での営業行為が同国の国内法違反にあたるとして係争になったもの。判例は賭博の供給に関する一国による制限措置は、公益に対する関心事という理由で正当化できるとし、これは、賭博に関わる各国の社会的、文化的態度の様々な差異をも反映すべきとしている（社会的に有益な資金の財源とするというだけでは、単なる経済的理由にすぎず、十分な正当化にならない。消費者を不正から守ることは許容できる公益目的となるが、国が課す制限は、達成されるべき目標と釣り合うべきで、必要以上のものであってはならないとした）。

④2003年Lindman判例(事案C-42/02号)：

スエーデンのロッテリーで大金を獲得したフィンランド人に対しフィンランド政府が所得課税したことに対し当事者が不公平として提訴し、係争が生じもの。判例は、フィンランドにおけるロッテリーでは無税なのに、スエーデンのロッテリー・チケットを購入し、勝ったという理由で課税するならば、自由なサービスの精神に反するとした。フィンランド政府は反論し、この制限は、依存症・マネー・ロンダリングを防止し、管理するためにも正当化されるとしたが、欧州法廷はZenattiの判例を根拠とし、この制限措置は、本来志向されている目的と釣り合わないとした。

⑤2003年11月　Gambelli判例(事案C-243/01号)：

英国ブック・メーカーのイタリアの代理人がイタリア国内において顧客を募り、賭博チケットの販売に参加したことが国内法違反として起訴され、イタリア法廷が欧州法廷に制度の是非を問うたもの。判例は、過去の判例に準拠し、達成されるべき目的が課せられる制限と不釣合いでない限り、公益上の配慮は自由なサービスの提供を制限することを正当化するとした。もっとも欧州裁判所は、当該事象に関する国内法の制限が不釣合いとなるか否かの判断をせず、イタリアの国内法廷に差し戻した。

　賭博行為の許諾の在り方は国家による専権と標榜としてきたことが、欧州各国政府の過去の立場でもあった。これら政府に対し、欧州各国において様々な法律上のチャレンジが生まれたのだが、実態は、欧州裁判所、各国の最高裁判所、欧州委員会、各国政府、民間賭博事業者の思惑が交錯し、この後2004 年から現在に至るまで、EU各国において様々な裁判事件や訴訟が頻発することになった。方向性は、一国による裁量的な規制の原則は認めつつも、この方針が規制を必要とする考えと現実との整合性を保持しなければ、規制そのものの意味がないということになる。制度と現実のバランスを取ったのであろう。これら訴訟案件の内、一部はまだ係争途上にあるが、この推移次第では、欧州の賭博制度そのものが変革を迫られることになる可能性は高い。

　EU条約第49条は、加盟国間における国境を越えたサービスの自由な移動・提供を保証する規定でもあり、現在のEUの根幹を支える最も重要な条項の一つである。国境を跨る通商の自由化や市場の一体化は現代社会の趨勢であり、モノ同様にサービス分野における市場のグローバルな一体化は避けられない趨勢にある。一方同条約第46条は、一国における公益的配慮等特定の事情がある場合には、加盟国がかかる自由なサービス提供に制限を課す考えを例外的に認めている。この例外となる分野が賭博行為である。賭博は本来かかる行為を認めるか否かも含めて、優れて一国の文化、風土、社会における人々の価値観に依存し、一国における公序良俗等の判断も絡み、国毎に異なった事情がある。賭博行為は一国のかかる公益的配慮を理由とし、各国の裁量、専権によりその許諾の可否、制度のあり方が規定され、各国毎にばらばらの制度が存在し、EU法における自由なサービス供給規定の範疇外になると見なされてきた。

　この事実が揺らぎ始めたのは、情報技術の発展に伴い、賭博というサービスが簡単に国境を越えてEU域内の諸国民に提供できるような仕組みが生まれ、かつそれが実践され始めたという事象を契機とする。例えばスポーツ・べッテイングやロッテリー、あるいはインターネット・ポーカーは今やインターネットを介して複数言語で、国境を越えた仮想空間で提供されている。クレジット・カードやデビット・カードを用いる手法により、顧客は誰もがどこからでも、また如何なる通貨でも決済ができ、参加できるようになっている。サービスを提供する側にも顧客にも、ここには地理的概念も国境もない。この結果、かかる賭け事を主催する事業者にとって、セールス・アウトレットに対する投資は最早不要で、かかる賭け事のチケットを販売したり、サービスを提供したりすることは、ネットをベースにして何処でも、何時でも,誰にでも提供できることになった。但し、もし一定国において自国領土における販売独占権を保持する主体がいたとしたならば、他国からのネットを介在としたチケットの販売はこの独占権を侵害する。競争が生じると共に、当該国における法令違反、一国の税収の他国への遺漏等多様な問題が噴出する。現実に、欧州では過去を引きずった公的な独占企業体が、一国のロッテリーやスポーツ・ブッキングを独占的に市場で提供している国がまだ数多く存在している。統一市場においてなぜ個別の政府が特定主体によるギャンブルの独占供給を認めているのか、ギャンブルといっても通常のサービスであり、通常の商業的行為となんら変わりはなく、一国において特段の独占を認める必要性はあるのか、これを廃止し、なぜその自由な提供を認めようとしないのか等ということで係争事由になるわけである。

　実体経済におけるかかる事象は1990年代を通じ、EU各国において国と個人、国と賭博事業者の間における様々な係争事由をもたらし、これがEU条約第49条の解釈問題へと繋がり、欧州裁判所への提訴へと繋がっていった。この結果、EU内において90年代後半より欧州裁判所の様々な判例も積み重なりつつある。この過程で一定の規範が定着しつつあるようにも見えるのだが事は単純ではない。過去の判例により判旨された内容は、①賭博行為もEU条約の対象となるサービスの一つだが、その特異なる性格より公益に対する配慮を理由として、他国からのサービス提供に規制を設けることができること、即ち、国内法において直接的・間接的に外国からの賭博サービスの提供を規制する国家の権利を認めている。但し、②かかる規制が整合性のある内容で、かつ客観的な方法により賭博行為を制限する目的でなされていること、③この目的を達成する為に必要なこと以上のことをしないこと、④また差別的であってはならないことという条件が存在して、始めてかかる規制は正当化されるとしている。これは、規制する目的である「公益」に関し、あるべき判断基準を設けたことを意味する。

　判例は公共秩序を維持するために賭博行為を規制するという一国の権利を原則として認めながらも、賭博行為をよりリベラルなスタンスからとらえることをも含意していると考えられている。これは例えば一国にとっての本来の目的が、消費者保護や公序良俗の保持など賭博行為を抑制することにあるならば、この原則に整合性と一貫性をもたせるべきという考えになる。かかる事情により、国外事業者を排除し、公的主体による独占を保持していながら、実態は、ギャンブル自体が商業化し、抑制的でなく、賭博行為を推奨し、TVや広告等でその消費を商業的に煽り、税収を増大することが一つの政策目的として常態となっているとしたならば、市場を規制し、域内の他国事業者を排除することとの政策的一貫性・整合性はないことになる。ギャンブル施行の目的が単純経済的・商業的理由になっており、その他の本来遵守すべき規範が無視されているからである。この様な場合には、公的主体による独占は排除されるべき考えになってしまうことになる。問題の本質は様々なEU諸国において、賭博行為は優れて商業化し、政府にとっても重要な財源となり、公序良俗の保持等の抑制的側面は、脆弱になりつつあることにある。限りなく通常の商行為に近いとすれば、その供給を規制することは制度上論理矛盾を抱えることを意味してしまう。

　前述したように、欧州諸国においてはカジノを含む賭博施行は、統一的な規制のもとになされているわけではなく、各国毎に異なった制度や規制が存在する。異なった制度や規制のもとに各国毎に施設が分散して存在するわけで、欧州全体として大きな市場圏を構成しながらも、国毎にこれらが競合していることになる。賭博需要の基本は、外国からの来訪客･観光客と共に、自国民の観光客・遊興客である。一方、地域社会における地域住民の参加も極めて旺盛で、公共秩序を保持するために、抑制的に賭博行為を認め、かつこれを厳格に規制することが、欧州諸国における一般的な考えでもあった。この考え方自体は、諸外国でも同様であり、必ずしも奇異な考え方ではない。一方、現代社会の特色は、輸送手段が飛躍的に向上し、様々な技術が発達して、諸国民が制約なく、交流し、交易でき、移動できる状況をもたらしたことにある。この市場の急速な広がりと交流の拡大、一体化は、例え賭博行為が国ごとの規制に守られていても、1~2時間で移動できる距離に他国が存在する欧州では、顧客が自由に国外に移動し、市場を選択するという行動を可能にした。規制や運営のあり方が国毎に大きく異なる場合、顧客にとっての賭博行為の意味合いも変わり、顧客が地域を選択する可能性が高くなる。かかる顧客の選択的行動が市場の圧力となり、将来的には制度や運営のあり方が均一化する方向に行くのではないかとも想定されている。様々な賭博種で試みられているインターネットを賭博行為提供のツールとして用いるアプローチはこの傾向を更に加速化させることになる。

　この国毎に分断化された市場ともいえる欧州内部での唯一の統一的規範として存在するのはマネー・ロンダリングに関する制度である。国単位で制度や運営のあり方が異なる場合、規制の弱い国が抜け穴となってしまい、国境を超えて活動する犯罪組織やテロ組織によるマネー・ロンダリングの恰好の対象になりかねない。もし、規制が均一でない場合には、組織悪や犯罪組織は確実に規制の弱い所に活動拠点をおき、行動することになり、他国では違法となる行為が特定国では正当な行為となりかねないわけである。これを防止するために、麻薬や組織暴力の排除から始まり、これを利用しうるテロ組織や彼らが実施するマネー・ロンダリングをも含めた国際犯罪を防止する国際的な包囲網は、国連やOECDのイニシアチブにより、段階的、かつ組織的に実現されてきた。このための国際条約の枠組みが構築され、欧州各国もこの枠組みに統一的に包摂されている。特に欧州においては金融取引を中心に過去、マネー・ロンダリングの危険性が指摘されてきたという事実がある。カジノ施行に関しても不特定多数の顧客が巨額な資金を取り扱うという事実より、不正な出所の資金が利用されやすい事から、カジノを擬似金融機関とみなし、統一規制の対象としていることが基本となる。

　現状、マネー・ロンダリングに伴う悪や組織悪を防ぐ事に関してはEUのみならず欧州各国を含む形で下記二つの国際条約が存在する。

①1990年欧州議会条約（「1990年11月8日、欧州議会条約141号「マネー・ロンダリング並びに犯罪収益の摘発、押収、没収に係わる欧州議会条約」。これはEU加盟国以外も参加する実質的な汎欧州的な条約となっている。

②1998年国連ウイーン条約（「非合法な密輸、麻薬、精神異常をもたらす物質等に係わる国際連合ウイーン条約」）。欧州諸国はほぼ全てが参加する条約である。

　これら欧州諸国の動きは、マネー・ロンダリングに関する国際機関でもあるOECD/FATF(金融作業部会)による1990年、1996年、2003年に策定された様々な勧告・推奨事項にも準拠する内容となっている。

　上記動きをも踏まえた上で、EU委員会は統一指令第91/308/CEE号（1991年6月10日、「マネー・ロンダリングの為に財政システムを利用する事を防ぐ為の欧州統一指令」）において、カジノ施行に伴う資金のやり取りをも規制の対象にする形でのEU統一規制を制定し、施行した。　この規定に基き、カジノ業も一種の金融取引を担う主体と同一に扱われ、一定金額の賭金を賭ける顧客の本人確認や疑わしい取引の関連当局に対する通告、またEU内部での統一した情報交換や悪や組織悪摘発等の体制が取られている。更にカジノ施行を担う主体自身の清廉潔癖性を担保するために、カジノの施行を申請する個人・法人に対しては、必要となる資金の出所とその健全性を立証する義務が課されている。この統一指令は2001年に指令第2001/97/EC号で改定され、2005年に更に指令第2005/60/EC号により再改定された。また、2006年にその実施詳細となる指令第2006/70/EC号等により精緻化され、より明確な形で一貫性のある規制内容となっている。

　EU加盟国では、これらEU指令に基づき、個別国の国内法においても、マネー・ロンダリング法制が整備されるに至っているが、これら内容はほぼ類似的であり、欧州全域に亘り、統一的な規制がなされていると判断することができる。

　欧州各国では、賭博に関する明確な政策がまずあり、これに基づき精緻な制度が創出され、その上で施行が図られるという合理的なステップがとられたわけでは必ずしもない。当初は、為政者が特定の民間主体に特権的な許諾（コンセッション）を付与し、その施行収益から一定の対価を取得することが単純な政策目的でもあり、制度や規制の考えがあったわけではない。この特権を付与する枠組みの中で賭博行為が提供されてきたのが18世紀から19世紀におけるゲーミング・カジノの流れとなる。但し賭博行為は、その後は、その時々の政治的社会的な風潮と為政者の判断により、許諾と禁止の間を揺れ動いてきたというのが実態となった。19世紀から20世紀の間にかけては、一部の国では賭博行為は認められてはいたが、制度として禁止した国も多かった。もっとも、例え制度としては禁止されていても、事実行為として賭博行為は市場には常に存在し、かつ厳格な規制の対象にならず、法律的には極めて曖昧なまま放置されてきたりした国が結構ある。

　例えばベルギーにおいては1999年に至る迄、カジノは、国法上は明らかに違法であったが、現実は地域単位による慣習法（Laws　Of　Land）によりカジノが施行され、行政的にこれを事実行為として認知してきたという経緯がある。この制度的に曖昧な状態は、1999年に法制度を整備することにより始めて解消され、この時点でようやく法律上の整合性が実現したにすぎない。スイスにおいても、法律上は違法となるが、クルーザールと呼ばれるカジノ施設に限りなく機能的に近い賭博施設が歴史的に存在した（法律上の曖昧な規定を根拠に一種のアミューズメントセンターが実質的な賭博行為を提供してきたという構図に近い）。この違法状態は、1993年の国民投票による憲法改定に基き、1998年に新たなカジノ法制度が整備されることによりようやく解消され、過去の類似施設は全て廃止された。イタリアでは歴史的経緯により国が明示的に許諾したカジノ施行は認めらており、現状4施設が存在するが、現在に到るまでこれら施設の施行規範に係わる明確な国の法制度があるわけではない。モナコでは1861年以降、コンセッションが特定民間事業者に付与され、これが現在迄継続しているのだが、公国における制度を整合性のあるものにした法的措置は1987年になり初めて整備されたに過ぎない。　

　この様に、欧州におけるゲーミング賭博は、事実として存在したが、明確な制度も規制も存在しないという旧態依然とした（Unregulated）状況から、新たに制度と規制を設け、カジノ賭博の法的位置付けや制度的整合性を明確にし、これを規制する（Regulated）状況に、転換してきたというのが過去の経緯となる。同時に様々な国において、現代社会の賭博行為の位置付けを明確にし、必ずしも現代社会にはそぐわない制度や規制のあり方を変えるという動きが2000年以降加速化している。例えば、英国における政府の諮問委員会による2001年3月の「英国におけるギャンブリング・レビュー報告」（バッド報告）、これに対応する政府施策案としての2002年3月英国政府文化スポーツメデイア省「成功の為の健全な賭け事―英国ギャンブル立法の近代化に向けて」、これに伴い実現した2005年英国統合賭博法等がその典型事例になる。あるいは2002年のフランス上院による議会報告「フランスにおける賭博に係わる財政委員会による報告書」、2001年4月のデンマーク政府による「デンマークにおけるゲーミングの将来～統一されたゲーミング法制の必要性」等は、これらの国々におけるその後の賭博政策に大きな影響を与えている。これら多くの国において、第二次世界大戦前あるいは第二次世界大戦後となる1960年代に制定された制度や規制の基本的枠組みは、市民社会の成熟度や市民意識の変化に伴い、2000年代以降、変更せざるを得ない状況になっていたといっても過言ではない。事実、段階的に制度を改定する動きが実現しつつある。

　制度的にはここに、古い欧州からの脱却と新しい欧州への志向を見てとることができる。その背景には、市民社会の成熟化と市民意識の変化、そして技術の進展などがある。より開かれた制度、オープンなシステムを構築せざるを得なくなったこと、古い制度や考えを変え、より現代社会に適合した規制の統一化と合理的な監視・管理の制度を志向せざるを得なかったことという事情もある。尚、欧州においても、悪、組織悪、不法行為は過去存在していた事も事実のようだが、現代社会においては、これは過去の事象になっている。米国と同様に、欧州諸国でも施行に関与するカジノ運営事業者自体が、段階的に集約し、寡占化され、株式上場等に伴い、施行自体が透明化していったという経緯があり、産業の成熟化と共に施行行為への悪の関与は排除されてきことが実態でもあった。また、カジノ業は欧州諸国でも、最も厳格な規制を受ける産業分野でもあり、ここでも自由な営業が認められているわけではない。　

　前述したごとく、欧州の過半の国では、賭博行為は、別途法により認められない限り違法とされるのが通例である。勿論一国の状況次第では、賭博行為は、規制の対象とはなるが、より開放的な制度の国も一部には存在する。かつまた、各国毎、賭博種ごとに、異なった法制度・規則が存在し、これらに基づき様々な賭博行為が市場にて認められ、施行されている。かかる事情により、欧州全体を同じ基準で調査した包括的な統計データは殆ど無い(バラバラなセグメント情報はあるが、計算根拠が異なったり、対象が必ずしも国毎に一致しておらず、信用できるデータ情報があまりなかったりするのが現実になる)。欧州委員会によると2011年のEU27ヶ国全体の賭博消費は849億€に達する^[1]とのことだが、明細は明らかではない。分野毎の別情報ソースでは下記がある。

　欧州賭博市場における最大のセグメントはロッテリーになり、2011 年の欧州ロッテリーの市場規模は欧州ロッテリー協会のデータによると346 億€（GGR, Gross Gambling Revenue,売上から顧客勝ち分を差し引いた額）になる^[2]。ロッテリー賭博自体は16世紀イタリアから始まり、欧州各国に広まったといわれているが、現代社会では1953年にドイツ、1976年にフランスから始まり、ほぼ全ての欧州諸国にて行われている。 ロッテリーに関しては、一部の例外を除き、殆どの国々において、国が所有し、運営する独占形態で施行がなされるか、民間主体あるいは、半公的主体、あるいは、収益を配当しない公益団体等が独占権を得て、施行しているのが実態である。一方、2004年より、9つの国の独占ロッテリー事業者が共同で賭け金プールを構成するユーロミリオン・ロトが実施されているが、インターネッをツールとして利用することにより、初めて(国境を越えた)汎欧州的な販売が成立している。

　競馬やドッグ・レース等は、競技自体は民間主体に実施させながら、賭博行為は、特定の独占権や権益を得た民間あるいは公的主体が主催するという場合が多い。これらはパリ・ミュチュエル賭博となるが、競馬のみのデータとしては2008年レベルで賭け金総額350億€とある^[3]。その他単純に物事の賭けを楽しむというベッテイングも欧州では盛んな賭博種になる。これら賭博種は、国毎、賭博種毎のバラバラな統計データはあるが、基準を同じにした正確な汎欧州の統計データはやはり存在しない。尚、英国ではブック・ショップと呼ばれるあらゆる事象を賭け事の対象にする業も盛んである。また、スポーツの結果を予想するスポーツ・ベッテイングは、サッカーを始めとして、特に欧州諸国においては人気が高い。　　

　カジノ（所謂陸上設置型カジノ）に関しては、市場は若干小さく、2011年欧州カジノ協会公表データでは、上記同じGGRベース、22ケ国で70億€の規模となる^[4]（但し、これは英国の数字を含まない）。過半の国において、当該施設の物理的な設置数、設置場所に関し規制があると共に、許諾に基づきその運営に関与する施行者に関しても、厳格な規制が存在することが通例になる。

　一方、これら伝統的な賭博種に比し、ここ数年インターネットを介在したギャンブルやベッテイングが欧州市場において急成長しており、国境を越えたこれらネット事業者の行動は、賭博市場や賭博制度そのものを変える方向に大きくドライブしているのが実態である。統計的な市場規模は公表されていないが、EU委員会データによると2011年には既に93億€に達し、2015年には130億€レベル達するといわれている。こうなると、明らかに陸上設置型カジノの収益を上回る規模でもあり、無視できない存在になってしまう。また、スポーツ・ベッテイング、特に欧州で盛んなサッカー等は、国境の枠組みを越えて、その利便性により、インターネットを介して提供されることが、基本になりつつある。インターネットを利用したスポーツ・ベッテイングは各国により、段階的に認められつつあるのが支配的な趨勢になるが、この規制や管理の在り方は、国毎に異なり、統一的な規制の考え方あるわけではない。

　この様に、賭博行為自体は、欧州社会において、確固とした産業として認知され、一定の市場を構成している。但し、その有り様は、各国毎に異なり、かつまた賭博種毎に、多様な制度的あり方が許容されており、統一的な制度的考えが欧州諸国に存在するわけではない。これは各国毎に倫理観、価値観、文化、社会的な配慮事項等が異なり、これらが制度に様々な影響を与え、多様なモデルを形成したという事情があるからでもある。この結果、如何なる賭博分野をどの程度市場開放するか、また、各賭博行為をどう規制し、かつ課税の対象とするかに関しても国毎にその状況は異なる。

　カジノの施行に係わる政策目的に関しては大陸諸国と英国では微妙な差異が存在した。多くの大陸諸国においては、①観光振興・地域経済振興、②観光客誘致・新たな観光資源の創出、観光的魅力の増大、あるいは③税収確保等が本来的な政策目的となっている。過半の国の制度では、カジノを施行し、税収を確保することが唯一の目的ではなく、あくまでも観光振興の一環ないしは一要素として、観光地やリゾート地、温泉保養地、あるいは観光都市において観光客にとっての魅力を増すための一つの手法という複数の目的を位置付けている国が多い。また自国民が他国のカジノ観光施設を訪問したり、消費したりする事に対する税収や消費の国外流出を避けるという政策目的をとる国も一部には存在する。

　一方英国においては、歴史的に、あるべき政策や制度の基本として、意図的に射幸心を煽り、賭博需要を喚起することは好ましく無いとする立場に立脚し、制度の目的を顧客を保護し、賭博行為を健全化、安全化し、賭博行為を健全な娯楽の一つとして規制しながらも許諾することにおいている。これは、需要と供給の合理的な関係の中で、需要が存在する限り、抑制的に施行を認めるという考え方にもなる（2005年英国統合賭博法により、この考えは是正されたが、市場における絶対的供給量を何等かの手法で管理するという政策的スタンスを英国政府は変えているわけではない）。この場合、施行に伴う税収も英国においては一義的な政策目的というよりも付随的な目的でしかなく、大陸諸国とはかなり事情が異なる側面がある。　

　制度的には、殆どの国において、賭博行為を商業的に営むこと、またこれに顧客として参加することは、一般法たる刑法上の罪を構成し、特例的に定められた法律により、この例外規定を設けることにより、正当化し、商業的賭博を認めるという考え方を採る。一部の例外を除き、過半の欧州諸国において、如何なる主体に如何なる条件でこれを許諾するかの判断は国の専権となる。一方、国が如何なる権限を保持し、これがどう行使されるかに関しては国によっても状況は異なる。オーストリア、オランダ等は、国自体がカジノ施行の独占権を保持し、この国の権限の施行を国が指定する特定主体に委ねるという考え方を採る。一方多くの国では、国が占有する権利としてではなく、あくまでも一定の制度的枠組みの中において、国が特定の民間主体に対して、特許としてのコンセッション（ライセンスという考えに近い）を付与し、これを取得した主体が、その権限の範囲内において施行を担うことができるという考え方を採る（例：フランス、スイス等）。前者の場合には専ら単一の独占主体にその施行を委ねるという考え方が採られることが多い。施行権の付与、剥奪、停止、更新拒否等が一定の判断基準と共に、国の専権となることは大半の国においても同一となるが、これら権限と共に、実際の施行を国が如何に監視し、あるいは管理するかに関しては、欧州諸国には、多様な考え方とモデルが存在する。

　例えば：

①規制機関と法の執行を担う主体が同一主体となる考え：

規制を制定し、許諾を付与し、施行全体を監視する国の機関と違法行為を摘発し、法の遵守を担保する国の機関が同一である国がある（例：フランス）。内務省等の公安当局に許認可権限や違法行為摘発権限を全て集中させる国の事情になる。規制と法の執行が合体している以上、効果的な監視・管理ができるが、他方では、過剰な規制となったり、公安当局の裁量が強く働いたりするリスクがある制度になる。

②規制機関と法の執行を担う主体を峻別する考え：

一方、独立した国の規制機関を設け、この規制機関と法の執行を担う公安当局とを別組織として切り離し、規制と法の執行を峻別する体制を採る国もある。この場合、規制当局は法が適切に施行され、法の遵守が為されているかの監視はするが、不正や違法行為の摘発等は一般法に基づく既存の警察当局が担い、規制当局は、協力はするが、関与しない形式を採る場合が多い。一方税金徴収や収益管理に関しては別の国の機関が徴収、検査、査察を行ったりする国や、あるいは規制当局がこの側面をも自ら担うという国等も存在する。

③施行や地点の許諾を担う機関、規制・監視・適格性認証等を担う規制機関、法の執行を担う主体等を機能毎に峻別する考え：

規則を制定したり、認証したりする規制機関や法の執行を担う公安当局とは別の公的主体が、特定地点・特定地域で施行を認めるか否かの判断と認可を担う手法をとる国がある。施行に際し、地域の合意形成を重視する考えになる（例：英国）。

　一国の制度の在り方には、多様な考えがあり、その是非を論じることは難しい。如何なる遊興賭博が如何に提供されているかにもより、何が適切かの考え方も異なってくるためで、各国毎にそれなりの事情と過去の経緯がある。