通常のゲーミング賭博施設は陸上設置型のカジノであり、制度的には州政府による立法措置に基づく免許（ライセンス）により、設立され、管理されるとともに、州政府が法の管轄権を保持する。陸上設置型と定義したのは、移動可能な船舶の中において、賭博行為を提供するゲーミング賭博の類型が存在するからである。ややこしいことに、これには複数の種類があり、制度的背景も異なる。

　後者となる可動式船舶上でなされるカジノ施設には下記類型がある。

① リバー・ボート・カジノ(Riverboat Casino)：

河川を就航する船舶の中においてのみ賭博行為を認める考えのゲーミング施設をリバー・ボート・カジノと呼称する。基本的には可動式船舶であり、移動可能で、かつ移動中おいてのみその船内でゲーム運営ができるという考えになる。施設としては船舶そのものであり、全く別体系となる船舶に関する法律の規制を受ける。勿論航行のための船長、船員も別途必要となる。一方船舶は、一定の港を係留地とし、顧客を募り、乗船させるため、ゲームの許諾は、係留地点のコミュニテイーの同意を得て、このホスト・コミュニテイーに対する一定の税収配分も考慮しながらなされることが多い。米国ではミシシッピ川流域、5大湖周辺で、限定的に発展した考えになる。

② 賭博船（Gambling Vessel）：

一定の港を停泊地としつつも、ある州の港から出港後、3海里外洋を航行し、米国の領海を離れ、公海に出た後で、専ら顧客に賭博行為をさせ、一定時間航行後、また同じ港に戻ってくる船舶のことを「目的地の無いクルーズ船」（Cruise to Nowhere）あるいは単純に賭博船舶（Gambling Vessel）と呼称する。米国では1951年の連邦「賭博関連器具輸送法」（通称ジョンソン法15 U.S.C. Sec 1175）により、船舶上の賭博行為は認められていなかったが、1992年の同法改正により、州政府の判断により、賭博船舶による賭博行為が可能となった。ジョンソン法では、米国の領海並びに特別海域において、賭博機材を製造、調整、補修、輸送、所有ないしは利用することを禁止している。一方1992年の同法改正により、州法が、同法の適用除外を規定しない限り、賭博船舶による賭博行為は自動的に認められることになった。その後連邦法規定が州法に優越するか否かが訴訟上の争点になり、1999年「賭博船舶法」（Cruise to Nowhere Act）により、賭博船舶に関する管轄権は、連邦政府から州政府に移管することが定められた。よってかかる類型の船上賭博を認めるか、規制するかは全て、州政府の管轄事項となる。尚、連邦政府司法省は、ジョンソン法の上記規定は外国籍船には適用されないという解釈を従来からとってきている）。上記制度に基づき、フロリダ州、アラスカ州を初め、ジョージア州、ニューヨーク州、バージニア州、マサチュセッツ州、サウスカロライナ州などの港を出港地とする、賭博船による賭博のためのクルーズ船が誕生している。ややこしいのは、領海外の行為は、通常の連邦法や州法の規制外の活動になってしまうことにある。公海上であるために、米国の州政府、連邦政府は法律上の課税権や管轄権がないが、一方、領海内における消費行為等は課税の対象になってしまう。また、公海上で課税できないならば、停泊地で州政府が代替的な課税をすること等がアラスカ州では実践されている。

③ 外洋にでるクルーズ・カジノ (Ocean Cruise Casino、Deep Sea Cruise Casino):

クルーズ船とは、1）最低24時間航行し、全ての顧客に食事と宿泊を提供する船舶、2)ないしは外国の港に停泊する船舶と連邦法上定義されている。現行連邦法では、外国籍船並びに米国籍船による米国領海外の賭博行為は認められている。これに伴い、クルーズ船内にて行われるカジノがクルーズ・カジノでもあり、閉鎖空間であるクルーズ船においては、従来からかかる賭博行為が慣行として提供されてきた。これが制度的に米国籍船で認められたのは、1990年「米国籍クルーズ船競争法」（US　Flag Cruise Ship Competitiveness Act）による。領海外であっても、米国籍船ならば米国法が適用されるため、外国籍船との競争で不利にならないようにとの制度的配慮になるが、連邦政府が課税権を行使するわけでもなく、船舶は独自の船内秩序を維持するシステムが存在するため、何らかの規制機関がこの運営に関与しているということではない。施設規模からした場合、とるにたらない船内遊興となるのだろうが、制度・規制の側面からはループ・ホールとなってしまっている事象となる。もっともアジア諸国では、クルーズ船でありながら、よりカジノ船に近い中間的な船舶類型が生まれている。こうなると売上規模もかなりのものになると共に、果たして公正なゲームが提供されているのか否かの懸念も存在するのだが、これを検証する手法は存在しない。

 　米国の先住民部族カジノを語る場合、必ず事例として参照されるのは、その成功事例でもあるマシャンタケット・ペコー部族と、モヒガン・サン部族であろう。両部族いずれもが東海岸、コネチカット州に居住する原住民部族となるが、地理的にボストンやニューヨークからの至近距離にある居留地を保持し、僻地とはいえ、大都市から車で数時間の距離にあるという地理的な戦略性をうまく活用した部族となる。

　ペコー族は、マサチュセッツ州のレッドヤード市に居留地を保持する部族で、1983年には連邦政府の認知を得て居留地を取得した部族となるが、1986年頃よりビンゴ賭博を提供し始め、1987年のIGRA法の制定と共に、いち早くカジノ実現を企図した。もっとも、部族自身に資金があるわけもなく、当時、海のものとも山のものともつかぬ部族に資金を貸す金融機関は皆無であったのが現実で、権利だけをもっているのが実態でもあった。この部族の窮状を支援し、資金的な支援を実施したのは、米国企業ではなく、マレーシアの華僑系カジノ資本である、ゲンテイン・グループであり、1991年に融資というよりも一種の利益分担に近い高利の貸付により、大規模カジノホテル施設実現を企画。この結果、1992年に「フォックスウッド・カジノ」がオープンとなり、これが大成功を収めるに至った。その後飛躍的に増設を重ね、施設の運営、資金調達も部族が自前でできるようになり、施設的には世界最大規模のカジノの一つとなっている。ゲーミング・スペースは44万㎡、380のテーブル、6,300台のスロット・マシーン、4つのホテル（2,266室）や様々なアメニテイー施設を抱え、2011年総粗収益は11.7億㌦に達する（不況と競合環境の変化で前年比1.64%減）。同施設は全米で、全米で最も成功した部族カジノになり、部族への経済的恩恵と共に、地域社会への貢献や収税への貢献等多大な経済効果を発揮した（税率は現状スロット・マシーン収益の25%で、全収益の30%を占めるテーブルゲームには州税は課せられていない）。

　このフォックスウッドから左程遠くないアンカスビル市に設置されたのが、やはりマサチュセッツ州に在住した先住民部族であるモヒガン族が設置した「モヒガン・サン・カジノ」である。敷地240エーカー、ゲーミング・スペースは33,880㎡で、377台のテーブル、6,500台のスロット・マシーンを設置し、12,000席のアリーナや.1356室のホテル、その他会議施設等を備える複合リゾートで、従業員は約1万人、2011年総粗収益は12.3億㌦に達している（フォックスウッドと同様に前年比2.3%減。尚、税率もフォックスウッドと同様、スロットマシーン収益の25%となる）。こちらはペコ―族の成功をにらみつつ、1992年米国のデベロッパー企業3社のJVが部族を支援し、連邦政府の認知を得る所から始まり、1994年に連邦政府認知を得て、上記3社にバハマ・南アフリカに本拠をおくカジノ運営事業者であるKerzner Internationalが参加し、外国企業グループが資金調達、施設整備、運営を部族から受託する形で実現した施設となる。1996年10月にオープンし、2000年には部族が運営権を実質的に掌握、当初のデベロッパーは少数株主となり、現在に至っている。施設規模としてはフォックスウッドに次ぐレベルとなった。　

　この二つの部族カジノ施設への来訪客は年約5100万人となる。いずれも成功の要因は、①ボストンとニューヨークの中間的位置にあり、東部における巨大な人口集積地を潜在的顧客市場とすることができたこと、②かつ近隣には競合相手が存在しないという戦略的な地位を活用し、パイオニア的な試みがが巨大な集客を可能にしたこと、③巨大な需要に答える施設展開とサービス展開を当初から実践し、これが集客力を高めたこと、④当初は、外部からの強力な資金支援や経営支援を取得でき、初めて実現できえたこと等にある。勿論、他の商業的カジノ施設と比較すると、比較にならないほど有利な税体系という環境が、採算に与えた効果も大きい。また当初の成功をばねに、施設を拡張・増設する時点以降は、部族自らの経営に切り替え、自らの投資と金融機関からの借り入れにより、施設拡大を実現し、その後も順調な成長を遂げ、豊富な資金力をベースに、部族カジノ外の活動を担えるまでに巨大化したこともこれら部族には共通的な事象になる。これら部族は各々、ありあまる収益を、別途設立した部族投資企業に投資し、部族ではなく、通常の一米国企業として、東部地区の様々な競馬場、競馬場付帯スロットカジノ、他の部族カジノの買収、利権取得等を得て、他州において新たなカジノ施設の開発への参加を実現する等、部族コングロマリット化した活動を展開しつつある。類似的な動きをして巨大な部族カジノ資本へと成長したその他の部族としては、フロリダ州のセミノール部族等がある。部族企業を設け、外部への投資へと走るのは、近隣州において本格的カジノ施設を設ける制度措置が実現し、数年以内に、東部地区における市場構造が根本的に変わる可能性があるからである。東部地区において、部族カジノのみが隆盛を誇ったのは、過去の時代で、これら施設も近隣に競合施設を抱え、競争の時代に参入することになったといえる。外部への展開は、そのための生き残りのための一つの対抗策でもあるのだろう。

 　連邦先住民部族によるゲーミング賭博は、当然のことながら、連邦先住民ゲーミング規制法(IGRA)に基づき、先住民部族が占有し、保有する土地(居留地)においてのみカジノの施行が可能となる。この部族が保有する土地とは、制度上の定義としては、①居留地内の土地であること、②部族の為に連邦政府が信託に供した土地であること、③部族が所有する土地で、連邦政府規制の範囲内で、実行支配権を持っている土地であることとされ、IGRA法制定（1988年10月17日）以降に部族が取得した土地は対象とはしないことという建前であった。建前と書いたのは例外規定が設けられているためで、①連邦政府が新たに認知する部族にとっての最初の居留地、②土地係争の結果部族が新たに取得した土地、③連邦政府が別途修復された土地として認知した土地（部族が歴史的な経緯に基づき法的な所有権を主張し、政府が関与することで部族の占有権が修復した土地）、においては例外的に可能となり、かつこれら三つの条件を満たさない場合でも、①連邦内務大臣による認可、並びに②関連州知事の同意があれば、部族がゲーミングを予め定められた居留地外で施行することは可能という規定となっている。かなり甘い例外規定が存在することになるが、この最後の規定を根拠とし、部族が何等かの手法で居留地外の大都市近郊により有利な土地を取得し、この土地を連邦政府による信託の対象とすることにより、その場所でゲーミング・カジノを施行することを「居留地外ゲーミング」（Off Reservation Gaming）と呼称している。

　いうまでもなく米国先住民居留地区とは、大都市から離れた辺鄙な僻地に押し込められて設定されていることが殆どであり、たとえカジノ施行が認められても、アクセスや利便性の悪い場所では、本来集客力はあまりなく、施設規模も、売上も大きなものは期待できない。ところが、もし、他に競合主体の無い、大都市や大都市近郊に先住民が土地を取得し、関連許可を取得することができ、カジノ施設を設けることができうれば、確実に成功するカジノ施設を実現できることになる。ここから、様々な理屈をもってより有利な土地を取得し、これを供託地とするよう連邦政府に働けかけたり、既存の居留地外の大都市近郊の土地を対象に、新たに連邦政府の信託対象とするよう要請する等様々な動きが一部部族に生まれることになった。認可さえ取得できれば、確実に金になることは明白であり、中には白人企業やデベロッパーと結託して、かなりいかがわしいへ理屈を持ち出したりして、連邦政府申請がなされたこともあった。このような動きは「居留地ショッピング」（Territory Shopping）と呼ばれた。法律上はなんでもできる規定の様に思えるが、そんなに単純でないのは、IGRA法が制定されてから23年間、2011年夏までの段階で、この例外規定が認められたのは僅か5部族だけでしかない。一方、2008年1月連邦内務省は、この問題に関し、手続きを透明化するためのガイドラインを公表し、4つの手順が定義された。即ち、①部族による内務大臣への書面による申請、　②内務大臣による利害関係者ヒアリング、③内務大臣による判断、④知事への通知と知事による同意である。大きな問題となったのは、大都市近郊住民にとってみれば、ある日突然、先住民部族の居留地が市内にでき、そこにカジノ施設ができてしまうことになる。この場合、施設周辺の環境や、地域住民や地域社会への悪影響をどう措置するのか、たとえ居留地外（Off Reservation）であっても居留地からあまりにも離れすぎているのは非現実的ではないかというものであった。

　ところがこの問題は、政権交替が実現し、民主党オバマ政権になってから、より緩やかな判断により部族主張を認めようとする方向に舵が切られた。2009年1月に新たな方向性が示され、2011年6月に内務省は従来のガイドラインを廃止、新たなガイドラインを設け、実質的な認可のハードルを下げる措置をとった。この結果、2011年の後半3ヶ月の間にこれまで認められてこなかった3つの居留地外先住民部族カジノが連邦内務省により認められることになった。もちろん、この後、関連する州知事の同意が必要で、知事同意取得後、再度連邦政府内務省から土地の信託を受ける手続きが必要になる。この内、二つはカリフォルニアの部族になり（Entreprise Ramcheria及びNorth Fork Racheria）,2012年9月にカリフォルニア知事はこれらを認めてしまった。今後紆余曲折もあると想定されるが、居留地外ゲーミングが認知されつつある方向性は変わらない模様である。また、今後雨後の竹の子のように、居留地外ゲーミングの申請が部族により、連邦政府になされたり、様々な訴訟が起こるのではないかとも想定されているが、状況はいまだ定かではない。

　但し、連邦政府は明らかに制度の解釈を緩やかにし、居留地外における先住民部族によるゲーミング施設の設置を条件次第で認める方向にある。果たしてこれが適切な考えか否かは優れて政治的な判断でもあり、今後いかなる展開となるかは必ずしも明らかではない。

　スロット・マシーンは射幸性の強い賭博機械で、連邦先住民ゲーミング規制法上はクラスIIIに分類され、厳格な規制の対象になる。また、このスロット・マシーンの事業性に着目して、その粗収益が州政府と部族との利益分担の対象となるという慣行が定着したために、部族の裁量により単純に予め決められた設置数を増減したりすることはできない。一方、クラスIIIではない類似的な賭博機械をクラスIIの定義範疇の中でもし作ることができれば、厳格な規制の対象外になり、州政府による利益分担の対象から外れ、かつ、部族の管轄権限の範囲内でこれを自由に設置することが可能になる。連邦原住民ゲーミング規制法はクラスIIのゲーム種を「ビンゴと通常呼称されるチャンスのゲームと同じ場所で実施される場合、プルタブ、ロト、パンチ・ボード、チップ・ジャー、インスタント・ビンゴ等ビンゴと類似的なゲームを含む」とし、「かかるゲームは電子的、コンピューターないしは技術的支援を用いて実施できる」が「電子的、電子機械的電送によるチャンスのゲームないしはスロット・マシーンを含まない」と定義している。

　技術の発達は、本来電子化、機械化はできないものと考えられていたこのクラスIIに属するロト、インスタント・ビンゴ、ビンゴ等を機械の電子端末を通じて供給できるようになってきたために、かかる定義となったという経緯がある。定義としては必ずしも明確とは言い難いが、この法律上の曖昧な定義を根拠として、明らかにクラスIIIではないが、クラスIIIに限りなく機能的に近いクラスIIに分類される賭博機械、すなわちスロット・マシーンに限りなく近いがスロットではないという電子機械が技術的に考案されてしまった。これを「クラスIIの機械ゲーム」というが、瞬く間に、数多くの部族がこれを採用することになり、市場において大量にの機械が出回ってしまった。

　通常のスロット・マシーンは、個別機械毎に乱数発生器が設置され、個別機械と人間との一対一の賭け事になる。即ち、スピンの回転の結果は、固有の乱数発生器により決まる。一方クラスIIの機械ゲームとは、この機械自身ではスピンの結果を決められない仕組みになっている。ちょうどビンゴのカードを持っていても、ビンゴの数を引くのは別の人で、これが任意の数を選び、その結果が勝者と敗者を決めるのと同じ様に、個別の機械が一定のカードを持っていると考える。別途設置された中央コンピューターが一定の数を引き、この結果を何十、何百の端末機械に瞬時に伝え、これがどのカード(機械端末)があたりかを決めるという仕組みになる。要はクラスIIの機械はビンゴを遊ぶための端末(ターミナル)であって、ビンゴ自体は別のシステムにより運営されているという建前を取ることになる。この前提は、サーバーは当たりくじを引くが、胴元となるサーバーが賭け事に参加しているわけではなく、あくまでも「顧客同志が競争し、賭け合っている」という形式をとる(但し、サーバーのあたりの提示と、端末における顧客の選択等の全ての作動はナノ秒単位で電子的に行われるため、顧客から見た場合、通常のスロット・マシーンとの大きな差異を見出すことはできない。いや顧客から見た場合、これはスロット・マシーン以外の何物でもない)。

　問題は、法律上のクラスIIの定義の曖昧さにつけこんで、法の網をくぐる機械が生まれてきたということにある。この結果、クラスIIとクラスIIIの仕分けや定義が曖昧になり、技術の発展と賭博市場の急速な発展は、この境目を法律としても、実態としても極めて曖昧なものにしてしまった。クラスIIのゲームである場合、部族は州政府と協定を合意する義務はなく、当然のことながら州政府は規制力をもたず、部族は一方的に機械を設置することができる。かつ州政府と当該収益を分担する必要もなくなってしまう。これは州政府の管轄範囲外で、限りなくクラスIIIに近いゲームを部族は自由に設置できることを意味する。

　勿論連邦先住民ゲーミング規制委員会(NIGCC)もこの事態を放置していたわけではない。2002年に法律の定義の解釈を変えたと共に、2005年に法律の定義そのものを変えることを企図し、2006年に規制のための規則改正の案文を公開した。一方、クラスIIのゲームを所有し、その結果を享受していた部族は死活問題として、大きな政治的反対運動がおこり、結局妥協により、グレーな要素を残しつつ、現状を追認する規定改正となってしまった。クラスIIのゲームは州政府と協定を締結しないビンゴを中心としたゲーム種のみを提供する多くの中小部族カジノ（純粋にはカジノとはいえない）で提供され、既に彼らの重要な収益の一部を構成していたという現実があった。また、関連機械メーカーを含め、利害関係者は多岐に亘り、これを一挙に禁止すれば、訴訟を含めた様々な混乱が避けられず、黙認せざるを得ないという現実的な判断となったのであろう。また、下級審での裁判では、部族と機械メーカーの主張が全面的に採用されている判例もあったという背景もある。

　もっとも話はこれで終わらないのは、連邦議会の一部には、未だに根強い反対論がある。クラスIIの機械ゲームを何等かの法的手段で規制しない限り、州政府との協定は全く意味がなくなると共に、クラスIIの機械がクラスIIIの機械に限りなく近づいている以上、同等の規制が必要ではないのかとする主張である。将来的にこれがどういう方向に決着するのかは必ずしも明確ではない。技術の発展が制度を曖昧にし、現実が制度を凌駕してしまった事例になる。

　部族カジノの特徴は制度上、施行の権利を得て運営できるのは部族のみで、尚かつ施行の場所も部族の居留地に限定され、その収益の使途も専ら当該部族の民生と生活向上、社会インフラ施設整備などに限定されていることにある。米国先住民は1970年代までは劣悪な経済的状況に置かれていたが、一部の州におけるインデイアン・カジノの隆盛は部族の経済的発展に大きな効果をもたらしたと共に、部族居留地のある州政府への財政にも大きな貢献をすることになった。米国先住民たるインデイアンを対象とした特権の付与は、需要が供給を上回る地域においては、地理的な独占性により、確実な成功を収めた。但し、通常の連邦法や州法における法規範とは異なった例外的な制度でもあり、いびつな構造のまま、市場自体が大きくなったことは内部に様々な課題を残すことになった。また、賭博行為自体が厳格に規制されている州においては、その経済的メリットが部族のみに集中する部族カジノは、政治的・社会的な反発も引き起こしている。一方、一部の州、地域においては部族の経営するカジノは最早当該地域における重要産業の一つにもなりつつあり、地域雇用や地域経済に与える影響や波及効果も無視できない大きな規模に成長したといってもよい。経済力と共に政治力も増すことになり、ここから様々な現代的課題も生まれている。

　例えば、下記の如き課題があげられる。

① 疑念と不信の増大：

部族は、制度上の特権を自らの利権拡大のみに用い、環境破壊等の地域社会への配慮や周辺自治体への影響等、カジノが地域社会にもたらす否定的側面を是正する為の本来負担すべき費用を支払っていないのではないかとする懸念である。部族による税負担や費用負担はもっとあってしかるべきで、本来地域社会に帰属すべき富が消えているのではないかという疑念と不信でもある。

② 部族間格差の拡大：

カジノを施行する部族にとり、カジノは、当該地域におけるインフラ施設の整備や医療・教育などの改善、失業の改善等をもたらしたが、カジノを施行しない部族における困窮は何ら変わっていない。かつ、大都市に距離的に近い部族は大きな成功をおさめたが、僻地にある部族施設では、そもそも集客が難しく、成功したとは言い難いという現実がある。この結果、部族間の格差は拡大している。また商業的な成功を収めた部族は全体の中ではまだ限定され、すべての部族が恩恵を被っているわけではない。

③ 巨大な部族カジノ資本の生起：

マシャンタケット・ペコー部族はボストンとニューヨークの中間地帯という地理的には優位な場所に位置する世界最大のフォックスウッド・カジノのオーナーとなるが、そのありあまる収益をもとに、自らの投資・開発会社を保持し、他州の部族カジノへの共同投資や、米国の投資家と共に、通常の商業カジノへの巨額投資を実行しており、最早その活動領域は単純な部族カジノとは言えない。勿論、関連する居留地外での経済活動に対しては、IGRA法は適用されず、州法による規制を受け、かつ米国の通常企業と同じ条件で課税されることになり、何らかの厚遇を受けるわけではない。但し、ここまで成長した以上、本来の部族に対する特権的な恩典は本当に必要なのかという懸念も生まれている。

④ 課題となる清廉潔癖性の確保：

部族によるカジノが小規模である場合は問題も生じないが、通常の商業的カジノと何ら変らない規模、内容で実施されている場合、関与する主体やその構成員に関する清廉潔癖性を保持する完璧な体制が保持されているか否かは必ずしも明らかではない。連邦政府と州政府がこれを分担しながら実践しているが、一貫性、透明性は不十分で、通常の州法に基づき厳格な規制の対象となる商業的カジノ施設と比較すると、甘さがあることは歪めない。かつまた、先住民部族は、過去、安易な形で、短期間に巨額の利益を手にするという経験をしたことは無く、一部部族社会においては、退廃や犯罪の増加をもたらしているとの指摘もある。

⑤ 規制の抜け道への対応：

部族の主権・自治権との問題と関係するが、連邦先住民ゲーミング規正法(IGRA法)自体が効果的ではないのではないかとする懸念である。州政府が施行する商業的カジノ施設規制と比較した場合、審査や検査の対象が網羅的ではなく、ここにつけこんで部族と部族外の商業資本が一緒になり法の抜け穴としてカジノを活用しているのではないかとする疑念になる。

⑥ 部族利権の政治化と部族による政治への積極介入：

より大きな課題として、部族カジノは一部の州では大きな成功を収め、これが政治的に利権化している。また、成功した部族による巨額な政治献金により、部族自体が米国の政治そのものを動かす実力を保持しつつある。但し、その一部の行動に関しては不透明感があることは歪めない。

　IGRA法自体は既存の制度と現実との妥協から生まれたもので、原住民カジノがこれほどまでの規模に拡大することは当初は想定できなかったのであろう。果たして現状のままの制度で本当に適切か否かに関しては米国でも様々な議論がある。

　米国には5,570万エーカーに及ぶ土地が先住民部族の為に信託され、これら居留地には　連邦政府が認知した562もの異なった米国先住民部族（インデイアン）が存在する。この内、2011年においてゲーミングを業として実施する部族は246部族、即ち約半数に達し、彼らが担う事業の総数は422施設になる（施設設置数と、これを運営する実際の部族の数が一致しないのは、州政府との協定～Compact～次第では、一つの協定から複数のカジノ施設の設置・運営を可能にするものがあり、一つの部族が複数の施設を運営していることがあるからである）。法制定後、年々数が増えつつあるのは連邦政府に対し、新たな認知を求める「部族」がいまだ存在し、一部これが認められていると共に、他部族の成功に触発され、新たにカジノ施行を試みる部族が次から次に出てきているという事情による。この意味では部族カジノは一種の利権となっており、連邦政府の認知を取り付けることができれば、巨額の資金を生む仕組みを作ることができると想定されるため、常に申請が絶えないという笑えない事情がある。全施設の内、247施設がスロット・マシーンやその他のテーブル・ゲームを備えた本格的なカジノ施設（即ちクラスIIIのカジノ）となっている（残りの施設は小規模で、スロット・マシーンではなく、ビンゴやその他の機械ゲーム等を設置したものが主体である）。これら施設は米国の28州にまたがり存在し、2011年レベルで全ての先住民部族によるゲーミング総粗収益（GGR）は年272億㌦規模に達し、産業全体で約60万人以上の雇用を創出し、州政府に対し総額21億㌦の税収を生み出している（出所：連邦ゲーミング規制委員会）。

　米国における各種賭博の比較データによると、1990年代後半以降、確実に、かつ年毎に、部族カジノの施設数は継続的に増えつつある。一部族による成功体験が、ドミノのように他の部族に広がり、カジノを収益の糧としようとする動きが拡大したことがその発展の理由である。この結果、米国先住民カジノは施設数、粗収益規模においても、通常の商業的カジノ施設に匹敵しうる大きさになりつつある。毎年施設数と施行規模が確実に増えていること、施行の規模も大型化しつつあること等がその理由である。

　これに伴い、全体の先住民部族カジノがもたらす総粗収益も年毎に飛躍的に拡大している。1995年レベルから見ても、5年毎に総粗収益は全体として倍化する成長を示しており、年平均20％以上の成長を示したことになる。これは新たな参入が多く、供給が増え、需要がこれを支えたため、全体の収益レベルが向上したという理由による。過去10年における全体としての成長はすざましいが、部族毎の地域の特性や背景となる市場の構造などにより部族間の大きな格差が生まれてしまっている。近隣に同種施設がなく、かつ後背地に巨大人口を抱える大都市圏がある場合、確実に当該施設は競争力を高め、巨額の事業収益をあげることが可能になる。この結果、これら施設においては規模の拡大化が加速され、これが更に、収益のレベルを高めてしまうという構図になった（例えばマサチュセッツ州のマシャンタケット・ペコー族、モヒガン族の施設は、ニューヨークやボストンという巨大都市に近く、その地理的優位性を武器に巨大化した事例になる）。一方、人口過疎地帯にあり、都市圏より遥かに離れた地点となる居留地においては、顧客を惹きつける要素が少なく、必ずしも充分な利益を上げる事業とはならないことも多い。この様に、規模が大きく成功している部族は存在するが、過半の部族は、相応の収益を上げているとはいえ、大きな成功を収めているとは言い難い状況にある。この格差は極めて大きく、一部部族による寡占化の傾向がみられる。上位20の部族が全体収益の55.5%を占めているのが現実である。

　勿論この事実は、政策としての先住民ゲーミング規制法が失敗したということではない。むしろ米国における最も困窮した経済状態にあった先住民部族に、従来の政策手段では不可能でもあった効果的な経済的恩恵と経済的自立の手段を与えることに成功したことは間違いない。僻地でもあった居留地における社会インフラの整備や、先住民の医療や教育レベル、生活レベルの向上は、カジノの収益が大きなドライバーとなり、初めて実現したという事実を否定することはできない。但し、現実に存在する地域間の部族カジノの地域差を是正する仕組みは連邦政府には存在しない（一つの州内に幾多の部族と部族カジノが存在するカリフォルニア州では、部族間利益配分信託基金～RSTF~を設け、売上の一部を州政府に供託し、カジノを施行しない部族に分配することで、部族間の格差を是正する仕組みがあるが、あくまでも一つの州内の試みでしかない）。

　クラスIIIのゲーミングを実施できる先住民部族は連邦政府から正式に認知された部族で、かつ連邦政府が信託に付した居留地でカジノを施行する必要がある。この二つの要件は絶対であり、これらを満たすことのできる部族であることが、全ての前提条件となる（連邦政府が認知していない「部族」も存在する。また、本来先住民部族居留地とは、連邦政府が取得し、信託に付して部族が居住する土地であるため、これも限定され、どこにでもあるというわけではない）。

　実現のために部族が具体的に取る手順とは、上記要件を満たす部族が州政府に対し書面により、カジノを実施するための協定(Compact)を交渉したい旨を通告する。通告を受領した場合、州政府は誠意をもって部族と交渉する義務がある。もし州政府が交渉に入るのを拒否したり、誠意がなかったりした場合、部族はこれを連邦政府地区裁判所に提訴できる。この場合、州政府は誠意をもって交渉したことを立証せざるを得なくなる。交渉ないしは、法に定められた第三者調停手続きが不調に終わる場合には、部族は最終的に連邦政府内務大臣による個別認可により、（州政府意向に拘わらず）協定の枠組みを固定することができる。部族に対するこのような救済策が、詳細に定義されているのは、法の趣旨自体が、弱い立場にある部族の救済でもあり、できうる限り部族の主張が通りやすい仕組みとして制度自体が構成されているという理由による。

　尚、制度はこの様に部族を保護する立場で規定されているが、現実には連邦政府内務大臣が登場し、裁定を下すに至った案件は無く、必ず妥協により、部族～州政府の合意が成立している。州政府にとっても、例え州法で禁止されてはいても、連邦法を根拠に実現されるならば、地域社会の公共秩序を保持しつつ、施行から財政的メリットを取ることで妥協することの方が明らかに得策となるという勘定が働くからでもあろう。かつ、協定（Compact）により、一定の規制に州政府も関与できることになる。連邦政府にとっても、州政府が何らかの形で積極的に部族カジノの施行管理や監視に関与することは、連邦政府の負担が軽減することにもなり、本来好ましい考えになる。全てを連邦政府が管理・監視することは不可能に近く、実際の施行管理や現場における対応は、優れて州政府に依存せざるを得ない状況にあるからである。この意味では、部族カジノの制度とは、連邦政府、州政府と部族政府の三者による妥協の産物に近い。

　連邦政府、州政府、部族政府の上記関係は、部族に直接関係する制度上の問題は連邦政府の所掌となり、それ以外の実務的側面は、部族政府を主体にしながらも、州政府がこれを補完しつつ、適切に監視・監督するという考えに近い。勿論、州政府の関与の度合いや、州政府として如何に先住民カジノを位置づけ、管理するかに関しては、州毎に異なる。例えばカリフォルニア州では、商業的カジノ賭博施設は認められていないが、異なった先住民部族と締結された協定の数は現在までに66となり、州独自となる管理・監視の為の行政委員会を設けて、全体市場の管理をしている。同州では、部族カジノこそが、州における許諾賭博でもあり、これ以上に商業的カジノ施設を設ける必要性はないのであろう。

　尚、州政府と部族間で締結される協定（Compact）を如何なる内容・条件とするかに関しては連邦政府（NIGC）のガイドラインは存在するが、法律上特段の規定は無い。かかる事情により、多様な考え、手法が実践されている。但し、当然のことながらこの協定は連邦政府・委員会による認可の対象となる。協定では、クラスIIIのゲームの内容が定義されると共に、刑法上・民事上の州政府・部族政府の管轄権の整理、ライセンス（許諾）の在り方、ゲーム内容に係わる規制、ゲーム運営に関する標準、収益分担（スロット収益の一定率例えば10~20%等とすることが多い）、規制や監視の在り方、これに伴う州政府の直接的な関与等が規定される。この協定は（州政府議会の批准を得て）連邦政府内務大臣により、官報にその許可が公表され、始めて有効になる。また、協定等は全てその内容が公開されている。

　問題をさらに複雑化するのは、多くの場合、部族はカジノ施設を整備する資金も、運営する能力もなく、公募により米国民間企業を選定し、この企業と包括委託契約（Management Contract）を締結し、資金調達、建設、施設の運営・維持管理を包括的に委ね、リスクと収益を分担する仕組みを構成したことにある。この場合、部族はリスクと利益を分担する単なるオーナーにすぎず、実質的な運営主体は受託を担う民間事業者とその職員になる。部族を連邦法で規制するだけでは意味が無く、実務を担う実際の運営主体を規制する必要があるが、州政府がこれを分担する仕組みが通例となっている。

　部族カジノの複雑さは、制度、主体の複雑さと共に、この様に、一部は法による規範により規制・監視されると共に、他方では、州政府・部族の協定並びに部族と民間事業者との包括委託契約という具合に、協定・契約に基づく規制と監視の仕組みが存在し、複数の考え方が共生し、初めて全体が機能するという事情があることによる。

　米国先住民ゲーミング委員会（NIGC）は先住民部族カジノを規制する連邦政府の規制機関であるが、事務局機能は内務省が担っている。部族による自治を認めつつ、関連する州政府と協調し、所掌を連邦政府と州政府で分担しながら一見重複しうる構図で、施行を規制する。その目的は組織悪やその他の汚職・腐敗などの影響から部族を隔離し、米国先住民居留地における部族による商業的賭博行為が健全かつ安全、公正に運営されることを担保することにある。

　この目的を達成するため、法は委員会に対し、下記権限を付与している。

① 部族賭博施設を対象に、一時的に事業所閉鎖を命令できる権利、

② 法律（IGRA法）違反行為に対する民事上の罰金の賦課とその徴収、

③ 部族が制定するクラスII、IIIのゲーム種に係わる内部的な部族政令や規則等の認可・認証権、

④ クラスII、クラスIIIのゲーム種の運営に関し、民間運営事業者と包括的管理委託契約（Management　Contract）をする場合、その認可・認証権、

⑤ 施設の検査、調査、全ての記録・帳簿等へのアクセス権、必要な場合、関連主体に係わる背面調査・監査・検査の実施権、

⑥ 法律の施行に関する詳細規則等の制定権。

　部族は米国内において、独自の自治権を保持していることから、あくまでも部族自体に管理組織を構築させ、自ら規則等を制定させることにより自主、自立的な管理をさせることが基本となる。一方、部族が制定する規則等は全て連邦委員会の認可の対象となり、様々な規範等に関しても連邦政府委員会による規則やガイドラインが制定されている。部族が締結する重要契約も委員会による認可の対象となる。また連邦委員会は部族の担う業務に対し、監査・検査・査察などの包括的権限を有している。一方連邦委員会は、部族との契約行為に基づきこれら業に従事したり、投資したりする個人・企業の背面調査をFBI等の協力を得て実施し、その適格性を確認したり、実際のゲームの行為の監視とレビューを実践し維持すること、財政的な帰結をチェックすること、IGRA法違反行為、委員会規則への違反行為を摘発し、部族の安全・資産・業に従事している職員・一般公衆を危殆に瀕する行為を防ぎ、かかる違反行為に適切な罰則を設けること等を実践している。

　上記は一般規定となるが、実際のカジノとなるクラスIIIの運営には、部族と州政府の間における協定（これをCompactと呼称する）の規定により、州政府が関与することになるため、複雑化する。州政府にとっては、部族の収益から確実に税収を確保し、徴収すること、州民や顧客に対し施行の健全性・安全性を確保し、悪や不正を排除した施行を保持させることに関しては極めて重大なインテレストをもっている。かかる事情により、監視や管理に関する仕組みは複雑化し、州政府と連邦政府の間において、業務自体が仕分けされ、合理的に分担されることが通例となる。例えば実際の賭博関連業務に従事する職員の就労許可ライセンス（米国先住民の場合もあれば普通の米国市民ということもありうる）、関連しうる納入業者、サービス提供業者、機械ゲーム納入業者などのライセンス認可、あるいは使用される機械ゲームの認証などに関しては(連邦政府ではなく)専ら州政府の所掌となることが多い（勿論制度上、連邦政府がより効果的な場合には連邦政府が担うこともできるが、業務量が多く、実務的ではなくなる）。また関連しうる主体は、通常の米国市民や米国企業となるため、部族の能力をもってしては犯歴もチェックできず、背面調査も効果的に実施することは不可能であり、部族ではなく、州政府がこれを担うことが極めて合理的な考えになる。またカジノ場内の公共秩序と安全の維持は専ら部族警察がこれを担うことになるが、現実的には州警察が部族警察と同様の権限を保持し、彼らと共に、監視等に関与するという複雑かつ重層的な監視のシステムが実行されている。この目的を達成するため、州政府の中に、専任規制当局を設け、許認可や法の執行を担う体制が取られている。

　現実の仕組みが複雑になったのは、やはり部族のみの自主権に委ねただけでは徹底的に甘いシステムと秩序が米国社会の中に生まれてしまうと判断したためであろう。部族の能力と権限のみで悪や組織悪を排除することは不可能であり、足りない部分を如何に埋め合わせているかという構図としてみた方が理解しやすい。勿論州政府にとっても、①協定に基づき、しっかり税収を確保すること、②部族居留地とはいえ、顧客は州民である以上、秩序を維持することに大きなインタレストがあったことは間違いない。　

　尚、連邦政府機関であるNGICの予算・費用は、一般財源ではなく、部族が施行するクラスIIとクラスIIIの粗収益から一定率を徴収することで賄われている（毎年改定され2011年レベルでは0.074％となり極めて少額でしかない）。また、当然のことながら、州政府による規制の費用は、協定（Compact）の規定に基づき、別途部族の施行収益から補償される。

　米国では、1988年連邦先住民ゲーミング規制法（IGRA法）により、一定の規範・規律のもとに、米国先住民が自らの居留地において賭博行為を商業的に提供できる制度的枠組みが構築されている。この法は、連邦政府により正式に認知された先住民部族が、連邦政府が信託の対象とした原住民居留地においてのみ、特例的に商業的な賭博行為の施行を認める内容となる。この法の施行を担うため、連邦政府内務省に国の機関・規制者として「米国先住民ゲーミング委員会」（The National Indian Gaming Commission, 通称NIGC）が創設された。このNIGCは米国連邦政府の独立した規制機関として、議長並びに6名の委員（常勤で3年の任期）により運営される。委員長は大統領による指名で上院の認証が必要,また内務大臣がその他の委員を指名する。（実態は殆どの委員が部族の中から指名されている。また事務局は、連邦政府内務省が担っている）。

　先住民ゲーミング規制法（IGRA法）は興味深いことに、許諾されるゲームの種類をそのリスクに応じて、三分類し、この分類毎に管轄権の主体と規制の在り方を変えるという考え方をとった。これがより現実に近いというプラグマテイックな考え方をとったのであろう。

　即ち

① クラスI：（部族の専権）

社交的なゲームで賭け金も少ない伝統的な部族の儀式や祭事の際に行われるゲーム種となる。部族が排他的な専権を持ち、自らこれを規制し、実施できる。

② クラスII：（連邦政府監視下で部族の管轄権）

（ハウス・バンキングが為されない、即ち胴元が賭け事に介在しない）顧客同志が賭けあうゲーム種で、ビンゴ、プルタブ、パンチ・ボ－ド等のゲームになり、州法により明示的に禁止されていないゲーム種が対象となる。これらゲーム種は連邦政府の監視のもとに部族が規制の管轄権を保持する。即ち、部族と連邦政府の二者が関与する。

③ クラスIII：（州政府同意を必要とし、連邦政府認可の下での自主管理）

上記以外のその他全てのゲーム種をいい、いわゆるゲーミング・カジノを構成するすべてのゲームが対象になる。実施の為には部族～州政府間での協定が必要となる。かつ、部族が自ら制定する規則によりその施行を規制の対象とし、更に、連邦政府（NIGC）による認可を前提とする。即ち、州政府同意取得、連邦政府認可取得が必要になる。尚、州政府同意に際しては通常州政府と部族間で収益金分担を取り決める（慣行として、スロット・マシーン粗収益の一定%を州政府が徴収する。粗収益の10～20％相当額となることが多いが、スロット収益はテーブルよりも大きい、安定的な収益であるために、関連州政府にとっても大きな税収を期待できる）という枠組みが通例となる。即ち、部族、州政府、連邦政府の三者が関与する。

　所謂カジノにおけるスロット・マシーンや代表的なテーブル・ゲーム等は、全てクラスIIIの範疇に入る。クラスI，IIは部族の裁量が効き、ある程度自由に施行できるが、これだけでは、顧客にとり魅力は少なく、集客力も小さい。クラスIIIに関しては州政府の事前合意取得が必要で自由に施行はできないが、集客力の高い施設を志向できる。実際の人気を呼ぶ部族カジノとはクラスIIとIIIを含むものとなり、こうなると機能的には通常の商業的カジノとそん色の無い施設となる。

　制度自体の目的は米国原住民の福祉を向上させ、彼らに何らかの経済的活動の手段を与え、これにより部族を救済し、部族が自らの自治と努力により、経済的に自活できるようにすることにあった。ゲーミング・カジノはその為の誘引でもあり、部族に特権的に与えられた権利ともなった。かかる理由により、部族にとっては、余程の事情が無い限り、限りなくクラスIIとクラスIIIの賭博行為にかかわる許諾や協定が実現しやすい仕組みが制度として構築されている（例えば、部族と州の交渉がうまくいかない場合、段階的な調停の仕組みがビルトインされ、それでもうまくいかない場合、連邦内務大臣令により、実現できる枠組みが規定された。もしハードルが高ければ、そもそも、施設は実現できず、これでは部族支援にはなりにくいからである）。尚、クラスIIのビンゴだけならば過小資本でも可能であろうが、クラスIIIになると相応の投資も必要になってくる。殆どの部族は、資本の根源的蓄積があるわけではなく、施設を整備する資金力も、経営力も能力もなかった。現実的に生じた事象は、部族が米国民間事業者と包括的な開発契約を締結し、彼らに投資を実施させ、運営管理も委ねつつ、部族とリスクと便益を分担しあう仕組みが志向された（この意味では運営、経営という観点からは、部族はオーナー、施行者として君臨するが、実際は米国民間事業者に運営委託しており、自らが運営しているわけではない）。この契約行為とその内容は当然連邦政府の許可対象になると共に、地域における公共安全と秩序を維持するために、州政府もこれら事業者やその構成員の適格性認証に関与することが通例となる。　

　勿論、その後、部族の中には、当初の試みをうまく成功させ、外部からの受託者を排除し、段階的に自らの資本力、経営力、能力を向上させ、巨大な産業資本へと発展した部族も一部には存在する。

 　1970年代の多くの米国州法では、賭博行為は禁止され、かつ違反行為には刑法上の罰則を設けていた。一方、州政府自らが税収増大のために行う賭博行為（例：ロッテリー）や宗教団体等が慈善目的の為に活動資金を集めるビンゴ賭博などは、その公益性により、例外的に認められていたのが現実である。米国先住民であるインデイアン部族は1800年以降、特定の居留地に押し込められ、連邦政府や州政府とは異なった主権を持つ民族として特異な自治を構成していたが、1970年以降は、全米の中でも最も貧困を極める少数民族でもあった。彼らが困窮の中において、伝統的に部族にあったゲーム等の賭博行為を根拠とし、（州法では認められていないが、教会で類似的な行為として行われている以上）自らも部族自治の範囲の中で、自治区の中で、白人を顧客とするビンゴの賭博行為を主催することができると考えたのも、当然の成り行きかもしれない。居留地は僻地にあるが、周辺で賭博行為が認められていない環境であるならば、確実に集客することができ、事業として成立させることが可能になる。州政府が教会等に特定の賭博行為を許諾したり、ロッテリー賭博を自ら実践したりしているならば、本来、その居留地において独自の自治権を保持している先住民部族が同様の賭け事を自らの居留地内で提供して何が悪いのかというのが当時の部族の主張でもあった。

　80年代以降、かかる背景に基づく、一部先住民部族によるビンゴ賭博は、米国民の大きな人気を呼び、州法で認められた慈善活動等の場合以上の大きな賞金を出すように、射幸心を煽る形で発展していった。複数の州政府は当然これを違法として厳格に規制し、摘発する動きにでた。これに伴い、この州政府による部族の摘発が合法か否かという法律上の問題が生じてしまった。連邦法で明示的に認められていない限り、米国先住民の居留地区で州法を適用することはできないとする基本的な考えが長年に亘り形成されてきたという背景があったからである。この結果、州政府と部族政府との様々な法廷闘争が始まってしまった。

　1953年に連邦議会で成立した通称公法第280号（18 USC Sec 1162, 28 USC Sc1360, 25 USC Sec 1321-1326） は係争の一当事者が先住民である訴訟事案においては先住民居留地においても州の刑法を適用し、州の裁判所が関与することができると規定している。州政府はこれを法的根拠として、米国先住民部族を規制できると判断したわけである。この公法第280号を根拠として、州法となる刑法を先住民部族の賭博行為に適用できるか否かは、1987年カリフォルニア州と同州のキャバソン部族との係争に関する連邦最高裁の判決(480 US202 (1987))で明らかになった。連邦最高裁は、州政府の主張を退け、公法第280号の民事部分は州政府に対し、先住民を一当事者とする「係争の管轄権」を州裁判所に与えているのみであり、先住民居留地区において先住民の「活動を規制する管轄権」を州政府に与えるものではないと判旨した。州政府は公法第280号の範囲内において、居留地区を含む州内に適用される刑法に準拠することによってのみ、特定の活動を規制する権限を保持できるということになる。よって、州政府の刑法により全面的に禁止されている活動は公法第280号により先住民（インデイアン）居留区にも適用されることを意味する。逆に、連邦裁判所は、規制の対象ではあるが、明示的に州政府が認めているあらゆる活動は、公法第280号の範疇に入らないとした。

　この判決は、もし州政府が一般的に賭博行為を禁止していながら、例えば慈善団体等に対し一定の慈善目的の為の賭博行為を認めたり、自らがロッテリー等の賭博を例外的に運営していたりしたならば、米国先住民も同様にこれら賭博行為を担う権利があることを意味している。最終的な判断根拠は州政府の公共政策として、如何なる活動が認められるかということになるのであろう。この判例に基づき、米国原住民がその居留地において、賭博行為としてのゲーミングを提供する行為が法理としては可能な状態になった。これに伴い、連邦政府としては、何等かの制度的枠組みを設け、一定の規制と秩序の中でこれを実現せざるを得ない状況が生まれたといえる。この結果制定された連邦法が、1987年米国「連邦先住民ゲーミング規制法」（Indian Gaming Regulatory Act、通称IGRA法、公法00-497 , 25 USC Sec 2701）である。　極めて例外的になるが、米国先住民部族の福祉向上、救済のために特例的に、先住民居留地区において、一定の条件の下に、賭博の施行を認める内容になる。

　この制度的枠組みを構築した結果として、連邦政府自らが規制者になり、連邦政府が認知した部族により、連邦政府が信託の対象として供与した部族の居留地において、部族の自治の下で実施され、提供される賭博行為ないしはその賭博施設を「インデイアン・カジノ」ないしは「先住民部族カジノ」と呼称している。もちろんこの施設は通常の米国人を顧客とするものであり、顧客の立場から見た場合、通常の商業的ゲーミング・カジノ施設となんら変わるものではない。