我が国では賭博行為は公的主体が施行者となり独占的に提供される行為(公営賭博)以外は制度的に認められていない。ではゲーミング・カジノの場合の施行者は、（もしかかる賭博行為が我が国で認められるとした場合には）如何なる主体となるべきだろうか。既に述べた通りゲーミング・カジノは、ハウス（胴元）が賭博行為に直接的に参加することから、公的主体が、リスクのあるかかる射幸心を煽る行為を自ら担うことは倫理的に如何なものかとする議論がある（少なくとも当初は税金が元手になることは間違いなく、国民の射幸心を煽る商行為を公的主体がすることは、好ましく無く、本来公的主体がなすべき公共の業務とはいえないとする考えであろう。あるいは、国民に金を賭けさせる遊興となる行為に公的主体が関与すること自体の問題性を問う考え方もある）。但し、公的主体が担うことはその収益を独占できるメリットをもたらすと共に、悪の排除や公正さを担保できるとする議論もある。一方、ゲーミング・カジノは本来エンターテイメントであり、公的主体がかかるサービスを提供することは本来不適切であり、顧客に対しサービスを提供するのは民間主体でなければ無理とする主張もありえよう。

　諸外国では、ゲーミング・カジノに関しては、①公的部門が施行者となり、全てを公的部門が担う考え（公設公営）、②厳格な規制・監視を実施することを前提に、適格性認証を取得した民間主体に運営を委ねる考え（民設民営）、③公的部門が施行する権利（スポンサーシップないしはオーナーシップ）を保持するが、運営実務は適格性認証を取得した民間主体に委ね、費用とリスクを分担しあう考え（公有民営、包括委託）等という様々な選択肢がある。内、公的部門が全てを担うケース(上記の①)は、上述した理由にもよるが、極めて例外的なのが現実である（少なくとも公的主体が自らリスクをとって賭博行為を担うことは現代社会では殆ど存在しない。国が関与する場合でも優れて民間企業に近い公社・公団等を活用する場合や、国が民間施行者の一定の出資株式持ち分を保持する事例がある程度である）。主流となるパターンは民設民営であって、個別に適格性認証を得た民間主体に免許（ライセンス）を与え、カジノの資金調達、施設整備、運営を民間主体に委ねる方式である。この場合、全てを民間主体に委ねる方式もあれば（上記の②）、公的主体が施行を担う権利を保持しつつ、施設整備、資金調達、維持管理・運営等の実務を契約行為にて民間主体に委ね、リスクと収益を契約行為にて官民が分担しあう方式（上記の③）もある。あるいは公的部門が民間部門と共同出資し、JVで運営を担うという手法もありうる（当初からJVを企図した事例は少なく、結果的にJVとなった事例が多い）。いずれの場合にも、一定の公的管理の下に施行がなされているという共通的側面がある。かつまた賭博行為自体のリスクは民に委ねながら、その他のリスクを分担しあう構図が基本ともいえる。

　では、これらの選択肢はどう違うのであろうか。　

　第一に、施設整備を含む資本投資（費用及びリスク）を官（公的主体）が担うか民（民間主体）が担うかという大きな差異がある。例え税収を確保するためとはいえ、かかるエンターテイメント施設の整備に税を注入することが適切か否かという判断もあろう。一方、施設の投融資を民自らの責任で担うようにすれば、創意工夫や様々な施設とのシナジーも期待できることになる。カジノを政策的に単純賭博施設とするのか、多様な機能を持つ複合施設とするかによっても選択肢は異なる。勿論後者の場合、リスクのある投資に係わるコストとリターンを民間主体が十分回収できる仕組みであることが全ての前提となる。

　第二に、リスクを担い、エンターテイメントを提供する運営行為の実務を官が担うべきか民が担うべきかという差異がある。公共秩序を維持し、射幸心をあおらないことを第一義とし、公営賭博と類似的に考えるか、逆に民に委ねつつ厳格にこれを規制し、監視するかの差異でもあろう。勿論これら二つの中間もありうる。公的主体が法律上の施行者でありながら、民に施設の整備と運営を委ね、リスクと収益を分け合うという考えで、賭博のリスクとそれ以外のリスクを峻別する考え方である。

　如何なる施行主体を選択するかは、一国の政策の在り方次第で決まる。如何なる選択肢をとるかにより、法制度の中身は大きく異なってくる。また、これに伴い、施設の在り方や運営の在り方、規制や監視の在り方、体制も異なってくる。時代の趨勢は官主導ではなく民主導の方向性にあるが、ゲーミング・カジノには緻密な公的管理は絶対要件となり、一国の制度や状況に合わせながら、より現実的な選択肢を考えることが制度設計上のポイントになる。

　尚、わが国には、賭博行為の施行を民が担うことに対する強い拒否感が存在すると共に、民が施行を担うことが違法性阻却の最大の障害になるのではないかとする議論が未だに存在する。賭博行為が利潤追求の手段となり、民が超過利潤を取得しかねない事への嫌悪感がその背景にあるのであろう。但し、売上に対する課税や厳格な規制、付帯施設や関連アメニテイー施設投資義務等民間事業者が担うリスクも負担も大きなものとなるために、負担に見合うメリットがあるのは当然のことでもあり、受益と負担がうまくバランスしていれば、本来問題視すること自体がおかしい。また、民に委ねることのみで公安秩序や公序良俗が乱れること等もありえない。民による施行を問題視する考えは、伝統的な考えでもあるが、今や時代錯誤と判断すべきである。　

　一般的に一国が賭博制度を創出するに際し、法制度としての枠組みは国が創出することが基本であろう。一方、その中身の議論として、実質的にこれを規制し、管轄する主体を国とするか、あるいは地域（地方政府）にするか、国はどこまで何にどう関与すべきか、という課題はその国の基本的な選択肢になることが多い。米国や西独、豪州等の連邦制の国々では、そもそもかかる賭博行為を認めるのか否か、また認める場合には、どう認め、規制するかは（課税権の問題も含めて）あくまでも州政府（地方政府）の判断、管轄権になる。賭博施行は、本来地域の公共秩序や地域社会に密着した政策課題でもあるため、国が関与する課題ではなく、地域住民がその是非を判断すれば良いとする立場でもあろう。この場合には州法により法を創出し、制度や規制の枠組みも州（地域）単位で決めることになる。但し、米国では、特定の領域に関し、州際間に生じうる問題、共通的に国として対処せざるを得ない問題等は連邦政府の規制事項となる（例えばマネー・ロンダリング法制等）。オーストラリアやドイツでも、同様に、法的拘束力はないが、州際間での政策調整の枠組みが存在すると共に、共通的な政策事項に関しては連邦政府が関与する分野もある。カナダは連邦制だが、国法となる連邦刑法では賭博行為は原則禁止となっており、例外的に特定の賭博種の施行を州政府に認めるという枠組みを構築し、この中で州政府に制度制定も含めてその施行を委ねている。これに対し、連邦制をとらない諸国では、制度や規制の枠組みは国が創出し、同時に別途設置される国の機関が規制と監視を国として統一的に担い、地方政府に委ねないことが通例である。勿論これは、その国の一般法の仕組み次第で決まるのだが、世界にある実例には管轄権に関する様々なバリエーションがありうるとともに、一国内でも異なった制度がある国もある。状況を複雑化するのは、先進諸国いずれも共通なのだが、国が権限・予算を中央に集中する従来の中央集権の仕組みから、地方分権の仕組みへと移行しつつあることにある。この場合、国がなすべきか、あるいは地方に委ねるべきかは、その権限の在り方を含めていくつかの選択肢がある。

　制度は国が定めるにせよ、一国にとっての基本的選択には、①具体の施行の細則規定、施行の許諾と枠組み、規制権限と監視権限を国ないしは国の機関が自ら担う、あるいは②逆に地方政府にこれら全てを委ねる、あるいは③権限を分散しつつ、国と地方政府双方が規制と監視を分担しながら担う仕組みにするという三つの方向性がある。ここでの大きな問題は、地方政府毎に規制と監視の在り方が異なる場合、規則が厳格でない地域、監視が甘い地域があれば、これが、悪や組織悪を誘引しかねないことにある。当然ながら法の執行が甘かったり、規制に隙間があったりするような場合には、悪や組織悪は甘い規制の所に集中することになる。よって、権限を地方政府に委ねる場合には、規制や監視の厳格さは国としての一定の統一的基準や、共通の考え方がない限り、施行の安全性・健全性を保持できなくなるリスクが高まるといえる。あるいは国としての共通的な枠組みや考え方が無い場合、効果的な規制が実現できなくなる可能性も高い。

　尚、課税権を行使する主体の問題や公的主体間における施行収益の分担の問題もこれら国、地方政府（州、市町村などの下位の行政主体、施設が設置される基礎的自治体と周辺自治体など）による様々な分担の枠組みが存在し、必ずしも一様ではない。制度や規制の枠組みを国が地方政府に委ねる場合には、当然施行行為に対する課税権も移譲することが前提となるべきとなる。米国、カナダ、西独等では連邦政府には課税権は無く、税率の設定から税徴収、税の分担に至るまで全て州政府の管轄業務になる。もっともゲーミング・カジノは本来顧客に対するサービスの提供である以上、国はゲームに対する特別課税はしないが、その売上に対し、付加価値税（物品サービス税）を課すという形で、課税権の根拠を国と地域で仕分けしている国もある（例えば豪州等で、連邦政府が施行者の売上～総粗収益～に対し物品サービス税を課し、州政府がやはり総粗収益に対しゲーミング税を課すという考え方だが、税種を変えることで、国と州政府がすみわけをしていることになる）。税収の配分も、①上位の公的主体が一括して徴収し、法定率に応じて配分する、②複数の公的主体がバラバラに徴収する、③下位の公的主体による徴収は一定の上限を設けて率の設定と共に任意とする等、様々な考え方が存在する。

　わが国の立法府で現在考えられているカジノ法案においても、この管轄権と課税権の問題は議論を呼ぶ可能性がある。地方公共団体や地域を主体とする制度的枠組みを構築するならば、管轄権も、課税権も当然地方公共団体にあり、国ではないとする根強い地方分権論には、一定の合理性と説得力があるからである。また、政治的にも道州制を睨んだ場合、権限と財源を国から地方に委譲するにはうってつけの素材となる。但し、権限と財源を地方公共団体に移す場合には、業務的にはかなりの負担を地方公共団体が抱え込むことになり、その遂行には、専門的な能力や知見も必須の要素となってくる。この場合、地方公共団体にとってのガバナンスが問われることになる。

　ゲーミング・カジノ法制に関わる規制の本質とは、不断のリスク管理にある。即ち、①放置した場合、顕在化しうるリスクを未然に防止すること、リスクが起こりうることを抑止し、起こらないように配慮すること共に、②もしリスクが生じた場合、その影響をできる限り縮小化し、かつ③その帰結に関し、適切な修復や対応措置を図ることができることである。適切なリスク管理の仕組みが制度上規定され、それが実践されていれば、賭博行為に関する効果的なリスク管理は可能となり、起こりかねない問題を未然に防止することにより、賭博行為の健全化、安全化を図るという考え方になる。

　このためには、通常の民間ビジネスでも採用されている実務手法としてのリスク管理手法の考え方を適用することが通例となる。ゲーミングに内在するリスクと当該リスクの深刻度や（もし、リスクが生じた場合の）影響度に着目し、このリスクをどう管理できるかの考えを制度の中に含めることになる。単純に禁止行為や罰則を定め、規制を定めれば問題は解決するとは考えず、関連主体による法規範の遵守と徹底的なコンプライアンスを求める。かつ、かかる主体による行為を監視し、厳格な法の執行を実施することになる。この考えを多層的、多段階で構成し、リスクを引き起こす主体にとり絶対ペイしない構図を作ることがその目的になる。悪事をなす者が、確実に悪事がばれ、かつ厳罰を課されることを理解し、割りに合わないと判断した場合、悪や不正、いかさま等には手を染めなくなる。犯罪や違法行為は未然に、かつ合理的に抑止できる。

　上述したリスク管理を考える手順等の基本は下記になる。

　即ち；

ⅰ. リスクを特定化する：

　リスクのある場所、区画、リスクをもたらしうる主体、リスクの在り方をまず特定する。何処に、また如何なる主体に、どのようなリスクがあるのかを分析し、明らかにする。

ⅱ. リスクを評価し、対応措置を考える：

 　リスクの程度、リスクが起こりうる原因、頻度や確率、リスクが生じた場合の深刻度や影響度を評価し、これらに応じて、各々のリスク毎に管理・対応手法を考える。

ⅲ. リスクのある主体を関与させない：

　個人、法人を問わずリスクのある主体、潜在的にリスクがありうる主体、及びリスクを引き起こしかねない主体は、顧客としても施行者としても、一切カジノには直接的、間接的に関与させない。かつ、過去かかるリスクを引き起こした主体、あるいは現在でもリスクを引き起こしかねないと想定される主体と何らかの関係や取引等があった主体も同様とする。参入規制を設け、参入できる主体を限定し、リスクのある主体を全て排除する。

ⅳ. リスクを引き起こす行為を規制する：

　運営、ゲームの内容及びゲームを提供する手法等ゲーミング賭博に関するあらゆる行為、とられるべき手順等を規則として規定し、その遵守を要求する。

ⅴ. リスクのある行為を常時監視する：

 　リスクが起こりうる区画に関しては全域ビデオ監視を実施し、特定区域における関連主体の行為・行動を複数の目で常に監視する。また相互監視のシステムやチェックの体制を徹底化すると共に、作業手順等をマニュアル化し、逸脱がおこらないように配慮する。即ちあらゆる悪事や不正が露見しやすいように措置し、これを規則として遵守させる。

ⅵ. 事後監査を励行し、違法行為・不法行為の有無をチェックする：

 　規制局は、帳簿、運営に関するあらゆるデータにアクセスできるものとし、アクセスできるデータ及び映像等の記録を後刻、詳細定期・不定期の監査や検査の対象とし、規則からの逸脱や不法行為がなされていなかったかどうかを検証する。

ⅶ. 違法行為は厳罰の対象とする：

 　上記に伴い、法、規則等の違反・違法行為が露見した場合には、厳罰を基本とする。不正や違法行為の場合、これが露見しやすい仕組みを工夫すること、露見した場合厳罰に処されることが基本となる。

　賭博行為は、顧客とハウスが存在して、初めて成立するのだが、上記で理解できるように、リスク管理の基本は顧客ではなく、専らハウスとその職員を対象にしていることが理解できる。不正、いかさま等の違法行為が生じるリスクの可能性は、施行する側の方がはるかに大きいからでもある。

　尚、賭博行為のリスクは賭博類型毎に異なると共に、リスクが生じやすい領域や区域等も賭博の類型によっては大きく異なる。例えば内部に不正や悪が生じやすい賭博類型と外部に不正や悪が生じやすい賭博類型があると共に、管理の単純なリスクから、管理すること自体が複雑なリスク類型がある。公営競技などのパリ・ミュチュエル賭博は、内部では確かに八百長みたいなリスクが起こる可能性はあるが、賭けた金銭は賭け金支払時点でコンピューターにより捕捉されるため、賭け金をごまかしたりするリスクは不可能に近い。パリ・ミュチュエル賭博もゲーミング賭博も外部で、ノミ行為や闇カジノ等が生じるリスクは確かにあるが、これは外部にかってに生じるリスクでもあり、摘発を厳格にすれば対処できる。一方、ゲーミング賭博は実は内部のリスク（いかさま、不正、横領、脱税等）の方が、より重要なリスク管理の対象となる。かつまた人間が介在するテーブル・ゲームとスロット・マシーン等の電子機械によるゲームとは、リスクは異なる。当然のことながら人間が介在する方が、よりリスクは高くなるといえる。

  ゲーミング・カジノ法制の狙いとは、①ゲーミング賭博から犯罪となりうる要素、即ち放置した場合、悪や不正の温床となりうる要素を根絶すること、また②犯罪組織によるカジノ施行への関与を徹底的に排除すること、これにより③公正かつ健全なゲームが市民に提供されることを担保し、④その健全性、安全性につき公衆の信頼と信任を得ることにある。この考えを実現するために、通常は下記考えを制度の骨格として、これを実践する。

　即ち；

ⅰ. 厳格な参入規制：

法人、個人を問わず、リスクがあると考えられる主体を一切カジノの施行に直接的ないしは間接的に関与させないことを基本とする。これは施行に関与する民間施行者、その5%以上の有効議決権を保持する株主、経営者、主要管理職、職員のみならず、関連機材・機械等製造・納入業者、関連サービス事業者等を含むことになる。潜在的にリスクがあるとみなされる主体を遠ざけることで、リスクが実現する可能性を限りなく極小化できると考えるわけである。これら主体に対し、施行に係わる行動規範として、清廉潔癖性（廉潔性）を要求することになる。このためにライセンス（免許）制度を設け、その取得に関し、高いハードルを設定する。その判断基準は単純な欠格要件（欠格となる要件を定義し、抵触する場合のみ、欠格となる）だけではなく、適格性（より主観的にあるべき属性を定義する）をも審査することにある。この場合の後者は、正直さ、清廉潔癖性、人格、財政的安定度と責任感等多岐にわたる側面が判断基準となる。また、申請行為の内容が適切か否かを規制当局が背面調査でチェックすることになる。申請者はこの審査に、自らの費用負担により協力し、あらゆる情報を提供する義務と申請内容が正しいことの立証義務を担う。全ての基準をクリアーして初めて免許（ライセンス）を取得できる。尚、このライセンスは特権であって、基準を満たさない事情が生じた場合、規制当局の一方的判断により剥奪、停止等の対象になる。このライセンスを取得する為のハードルは高く、単純な形で、誰もが参入できるわけではない。

ⅱ. 厳格な行為規制：

リスクをもたらしうると考えられる行為の手順、あり方を規則により厳格に規定する。ゲームそのものに関わる認可（許諾されるゲームの定義、ゲームの規則、新たなゲーム種の許諾や技術進化への対応等）、許諾されるゲーム機械・機材・器具・システム等の個別の形式認証、実際のゲーム手順や運営手順規定（テーブルのレイアウト、チップの価格や物理的特性の定義等）などによりそのあり方を規制することになる。また厳格な会計上の管理（例えば内部金銭等取り扱い手順を厳格に取り決め認証の対象にする。また、全ての金銭・チップの基本的な動きをできる限り紙に残し、後刻トレースできるようにする。チップのインベントリーのチェック、スロットの取り扱い手順、チップやカード・さいころ等の移送・使用・保管・破棄手順、金銭の徴収と計算手順等である）や監査、検査なども実施する。禁止行為を定義すると共に、あるべき手順等を定め、リスクが生じる可能性をできる限り縮減することを考慮するわけである。勿論、情報電子技術の進展や、器具・機材の進化に伴い、上記に述べた規制や監視が、簡素化されるということはある。人間と金銭とのインターフェースを少なくすれば、規制の対象そのものが少なくなるからである。

ⅲ. 厳格な行為監視と事後監査：

リスクに晒されるカジノ施設内のゲーミング区域（所謂顧客との間でゲームがなされる場所をいう）や金銭チップ取り扱い管理部署（ケージと呼ばれるキャッシャー窓口、内部管理部門）等は全域ビデオ監視により、厳格な監視の対象となる。かかる区域では、全てのゲームの行為、あるいは関連する行為の映像記録をとり、その一定期間の保管などを施行者の義務とすることで、犯罪を抑止し、不正行為の摘発をたやすくすることができる。監視部門組織は施行者の経営陣と規制機関にその報告を直結させ、ライン組織とは分離させる。癒着や、組織を守るために規制が歪むことを防ぐためである。施行運営組織の内部では、監視と警備の体制は、協調はするがお互いが牽制するように工夫する。また監視、警備、規制機関や法執行当局との様々な協力・連携による行為監視も実施され、犯罪や不正行為を出来る限り抑止するあらゆる試みが実践されることになる。尚、行為の結果は後刻検査や監査の対象ともなり、手順の逸脱や不法行為が露見した場合には厳罰の対象となることが通例となる。

　上記全ての規制の考えは、ゲーミング・カジノからあらゆるリスクを取り除くか、これが生じうる可能性をできる限り縮減するという考え方に基づいている。潜在的なリスクを正確に把握することにより、その対処法を適切に考えるという共通的なアプローチであるともいえる。この基本的な考えは、あらゆる国において類似的である。

　ゲーミング・カジノ法制とは、ゲーミング・カジノを律する法律の体系である。わが国には類似的なものが無いが、諸外国では、一定の類型化できうる制度的な考えが過去40年以上に亘り実践されてきている。かかる制度と規制の考え方は、様々な国々で各々の国の事情をも加味しつつ、制度化され、実践され、定着し、今日に至っている。この考え方は賭博行為から悪、組織悪、不正、いかさまを排除することにより、消費者、国民に対し、健全かつ安全なエンターテイメントとしてのゲーミング・カジノを提供することを狙いとした制度と規制の枠組みになる。近年、このような制度が存在しない国々（あるいは国によっては州等の地域）が新たな立法措置により、かかるゲーミング・カジノ法制を構築する事例が散見されている。新しくかかるゲーミング・カジノ法制を創出する場合、制度設計上考慮すべき要点はどこにあるのだろうか。

　ゲーミング・カジノの主流となる施行の考えは、国（管轄権の在り方次第では地方政府）が民間主体にライセンス（免許）を付与し、ライセンスを得た民間主体が施行・運営を担う形式を取る（より解りやすい言葉では、免許・認可に基づく「民設民営」方式ということになる）。この免許とは、特定の主体に付与される特権で、規制当局の判断により任意の剥奪が認められ、公的関与の強い制度となる。この考えは、例えば我が国に存在する単純な「認可」ないしは「認可事業」とは、（一見類似的だが）制度的に状況や背景がかなり異なる。かつまた、わが国に現存する公営賭博の法理とも異なる。その理由は、ゲーミング・カジノでは賭博行為がもたらすリスクは現存する公営賭博のリスクとは根本的に異なることと共に、民間主体が賭博行為の施行者になるという事情から、様々な関係しうる主体の参入自体を規制し、かつ彼らの行動を規制し、監視し、違法行為を厳格に摘発することを前提にするからである（我が国にはそもそも民間主体に賭博行為の施行を認めるという制度的考え方は存在せず、かつ個別法の中身を比較しても、この様に厳格な類似的制度はない）。かかる賭博規制の制度概念の基本は1960年代後半以降米国において発展し、精緻化されたものである。この有効性が認識され、その後この考え方が欧州やアジア大洋州等様々な国により模倣され、各々の地域事情をも勘案して発展し、現在に至っている。わが国でも類似的な制度を考慮する場合、かかる諸外国の制度はそのままでは適用できないが、考え方やアプローチ、あるいは取るべき具体的な施策等に関しては、共通的に考慮すべき事項、あるいは、参考にすべき側面等も多い。

　一般的にゲーミング・カジノ法制を考える場合、制度の骨格となる下記諸点に係る基本的な考え方と選択肢をまず詰めていくことが必要になる。その後、個別の国の事情や制度的制約要因を考慮しながら、あるべき方向性と選択肢を定義することになる。

① まず法目的を明確にし、如何なる目的で、何を企図してゲーミング・カジノを実施するのかを定義することが全ての前提になる。

② 一般的に、賭博施行を申請に基づき制限無く認可する国は殆ど無く、市場全体の許容度を管理しながら施行することが通例となる。この場合には、施行数、施行地点を限定して実現することになり、施行数・地域・施行者を選定する判断基準、選定手法を明確に定義する必要がある。

③ 施行に係る運営主体となるのは誰か、この運営主体がどのように選定され、また如何にその適格性を審査し、認証するのか、などの基本的考えと判断基準を明確にする必要がある。

④ 運営行為の再委託は可能か、あるいは施行が行われる地域・設置場所の権利を取得する主体と運営を担う主体を峻別するのか否か、この場合、後者は前者により別途選定されるのか等とともに、誰が、如何なる条件で、どのような許諾を付与するのか等の選択肢が付随的に発生する。

⑤ 国、地方公共団体、関連しうる民間主体が関与することになるが、これら主体間の関係性、責任関係、リスク分担の在り方を上記①～④を考慮して、適切に定義づける必要がある。また、この中で民間主体の役割と責任を明確にし、定義することになる。

⑥ 主務官庁、規制主体、法の執行を担う主体等にかかわる所掌、役割、責任、関係性を定義する。規則を制定する権限、免許や認可に関する権限、監視に係る権限、運営に係る規制と監視、検査の体制など誰が何をするかを明確にし、定義する。

⑦ 許諾されるゲーミング賭博の内容、採用ルール等の認可・認証基準、関連しうる機材、機械、システムの認証・判断・技術標準及び手順などを明らかにし、何が認められ、如何なる許諾や認可の対象となるかを明確にし、定義する。

　単純でないのは、賭博行為自体の規制に関する規定（何をどう認め、どう規制するか）と国、地方政府、民間主体等関与しうる主体間の関係性に関する規定（誰が、何処で何をし、関係者は如何なる関係性になるか）という二つの異なる側面を規定せざるを得ず、この二つの側面が複層的に絡んでくるという事情があるためである。これには、多様な組み合わせや考え方あるいは異なった選択肢がある。わが国においても、新たな法制度としてのカジノ・ゲーミング法制度を考える場合、上記の基本的な項目に関する諸外国の実践の在り方を分析したり、、その基本的な考え方や共通的なアプローチを検討したりすることは極めて有益になる。

　ではここに如何なる選択肢があるのか。何をどう考えるべきなのか。

　ゲーミング・カジノは一種のサービス産業で、かつ顧客を対象とする現金ビジネスであって、毎日顧客があり、これら顧客が来訪し、支出し、現金収入がなんぼという業態でもある。所詮、余暇・レジャー、遊びの世界である。かつこの賭博ビジネスというのは、その特性として、常に一定の顧客が存在し、その施設数が限定される市場においては、経済の好況、不況に関係なく、極めて安定的、かつ着実な産業になるという見立てが伝統的な考え方でもあった。我が国における過去の公営賭博に関しては、その売上や収益の推移をみると、昭和20年代末期より一貫して成長しており、確かに時代の好況、不況に拘わらず、公営賭博や公営競技は、不況には強かったといえる。もっともこれが事実であったのは、公営賭博の売上がピークとなった平成9年頃までの話でもあり、その後は、市場は縮小化しつつあり、段階的な衰退局面にある。これが公営賭博自体の魅力が減少したことによる顧客減、収益減なのか、あるいは不況による顧客減なのか、あるいはその両方なのかを識別することは難しい。但し、毎年毎年顧客が減り、収益が減りつつあるという状況は明らかに、構造的な問題があり、人気が低迷し、ファンが離れ、かつ顧客による賭け金単価が減少しているからであろうと判断されている。市場環境は大きく変化しつつあるのであろう。

　一方、諸外国でも同じような議論がある。余暇産業、特にゲーミング産業は過去、不況知らずの産業と言われてきた。たとえば米国ネバダ州、ラスベガスは、ゲーミング・カジノの制度が制定され、精緻化された1960年代後半以降、数々の不景気にも拘わらず、あるいは9・11テロ事件にも拘わらず、数十年に亘り一貫して来訪顧客数、収益規模も上り調子であったのが現実となる。不景気であっても余暇は余暇、リゾート需要は常に継続して存在し、ゲーミング賭博は安定的な成長を継続すると思われていた。思われていたと書いたのは、2008年のリーマン・ショック以降、さずがに、2009年にかけて、世界の余暇市場やリゾート地域、観光産業や余暇施設、またゲーミング賭博施設等に数十年来なかった大きな変化が生じてしまったからである。経済の衰退は、旅行客やビジネス客、特にコンベンション顧客を減らし、かつ明らかに顧客の支出単価を減少させた。また、マクロ経済の停滞と共に、滞在型観光地やリゾートにおけるカジノ施設の訪問顧客数と収益は2008年から2009年に至るまで、前年比で大きく落ち込んだが（特にネバダ州ラスベガス市やニュー･ジャージー州アトランチック・シテイー等、娯楽とカジノに特化した地区の落ち込みが激しい）、2010年以降はようやく市場全体としては復調基調に戻り、2011年も堅調な伸びを示すに至っている。但し、これは不況に伴い、新しく制度を設けてカジノを設置したり、スロット・カジノや競馬場併設スロット・カジノを認めて、売上・税収増大させる施策を取ったりした州が増えたことにより、全体供給余力が向上したために、市場規模が大きくなったものと想定されている（供給が需要を引っ張っているということになる）。

　もっともラスベガスのストリップ地区等ではゲーミング・カジノ関連売り上げは全体の60％になり、残りの40%は宿泊、飲食、物品販売、エンターテイメント等のアメニテイーや多種多様の娯楽関連サービスが占め、売り上げ比率から言えば、カジノ・コンプレックスはもはや単なるギャンブラーのための施設ではなく、ファミリーやビジネス客、観光客等多様な顧客を対象とした複合観光施設と定義することがより適切になりつつある。支出単価の高い顧客を集客でき、消費を促す効果があるからこそシナジーをもたらしたのであろう。このシナジー効果が、地域経済の発展を支えてきたという経緯がある。これは、カジノは重要、だがカジノだけには依存しないという健全な普通のリゾート施設にラスベガスがなってきたことを意味する。しかし逆説的だが、そうなればなるほど、この産業はマクロ経済の変動の影響を受けやすくなってしまう。人の移動や観光、コンベンション需要が下がると、全体売上が落ちてしまうという通常の観光産業と変わらなくなってしまうわけである。この意味では、収益レベルに比し、負債が大きなカジノ運営企業の中には2008年から2009年にかけて、収益で費用を賄えなくなり、破たんしたり、債務リストラをせざるを得なくなったりしたカジノ施行者も少なからず存在した。

　勿論、全てのカジノ施設が低迷したわけではない。大都市近郊や手軽な場所におけるカジノは不況でもいまだに堅調な所も多い。あるいはコンビニエンス・カジノと呼ばれる街中にあるスロット・マシーン・カジノは、米国においても、不況時にも拘らず堅調であった。ラスベガスへ行くよりも、手軽に楽しめるということなのであろう。賭博に対する潜在的需要は常に存在し、従来かかる遊びが施設として提供されていなかった市場においては、現在においても、健全な需要があるということになる。

　カジノ産業が、健全な産業として定着している米国等では、制度や規制の在り方や監視のシステム等は長年にわたる経験を経て定着したものになっており、これに基づき機械施設やシステムが各施設に設置されており、この根本が急に変わるということはない。既に市場において、事業者による膨大な投資がなされ、様々な事業が現存している以上、これを制度的理由により、一挙に変えることは、多大の投資を要求することにもなりかねず、非現実的だからである。一方、新しくゲーミング・カジノを制度として創出する環境の国では、情報技術の飛躍的発展を制度の中に取り込み、規制や監視の在り方を大胆に、電子化、情報武装化し、かつ監視や管理を合理化、簡素化する試みが実践されつつある。現場のカジノ施設において、電子化・システム化が進んでいる以上、カジノ事業者や従業員の行動を監視する立場の規制者も、電子化・システム化を前提に行動した方が、より効率的、合理的だからである。この前提で制度を構築することになるが、これにより、規制の社会的費用を大きく下げることが可能になり、かつ監視を効果的、効率的に実践することができる。

　現在のカジノ施設の現場では、スロット・マシーン等の機械は、ほぼ電子化されており、キャッシュレス化を前提に、金の出入りや機械の開け閉めに至るまで全て記録をとり、完璧に人為操作を不可能にするシステムが構築されている。このシステムの端末機器をオンラインで規制当局の端末につなげることにより、リアル・タイムで全てのデータを規制当局が把握できるしかけが可能になっている。機械に関する資金の流れを全て透明化し、規制当局が、これを電子記録として把握するわけである。これにより、規制当局が毎日把握する電子記録と現場における現金勘定残高がもし、異なっていれば、何らかの不正がなされたということになり、不正の摘発が、限りなく簡素化されることになる。その場で監視する必要もなく、限りなく、監視が楽になる。同様に、テーブル・ゲームを含むカジノ・ハウスの売上、入出金、チップのインベントリー等も全てシステム化されたデータとして、リアル・タイムで都度記録し、規制当局がオンライン端末でこれを捕捉できうれば、内部的には不正が起こるリスクを限りなく縮小化することができる。新しくカジノ制度を創設したスイスでは、事業者に規制者のためにかかる管理システムを事業者費用負担で作ることを制度で要求し、これを実施したという経緯がある。もっともかなり複雑になりすぎてしまい、実態は、現場で運用しながら簡素化し、現実に適合させるようにしたという話である。運営を担う事業者は、全くのガラス張りの中で、全ての運営データを捕捉されることになる。

　なぜここまで必要なのであろうか。

　売上に対するゲーム課税が前提となる制度のもとでは、売上を正確に捕捉することが、絶対に必要になるとと共に、売上額を確定する前の段階で、内部の者が資金を横取りしたり、かすめ取ったり、隠したりすることが無いように、あらゆる規制や監視の網の目が敷かれることになる。米国のカジノ施設では、今でも、ソフト・ルーム、ハード・ルームと呼ばれる売上を当局の監査官立会のもので計算し、確定する部屋がある。ソフト・ルームとは、紙幣及び、チップ等、ハード・ルームとは、コインの計算になり、確定した売上が査察官により認定され、これが課税標準になるわけである。これでは監視する側にも、応分の労力と負担を必要とし、金銭取り扱い手順等もかなり複雑になってしまう。もっともキャッシュレス・マシーンの登場とスロット・マシーンの電子化は所謂ハード・カウントという大量のコインを計算する作業を一切不要なものにしてしまった。この意味では、ハード・ルーム、ソフト・ルームと区別すること自体が前世期の遺物になろうとしている。新しく制度を作る国では、規制し、監視をする当局側も、電子武装し、情報を共有することが、技術的に可能となっており、事業者の費用負担によりシステムを開発させ、オンライン端末を規制当局に設置する。これを可能にするように制度や規制を予めつくればよいということであろう。

　米国のラスベガスでこれが行われていないのは、既存のシステムを変えることは、事業者に多大の投資負担を強いることになるからで、現実的ではないという理由による。一方新しく制度を創出する国では、規制の前提にかかる電子的手段を取り入れることにより、不正を限りなく根絶できる仕掛けを工夫することができることになる。事実かかる慣行が様々な国で定着しつつある。

　伝統的なスロット・マシーンやビデオ・マシーンは、個別の機械毎に乱数発生器(Random Number Generator)が設置され、個別の機械毎に、確率的に当たりを出すという仕組みでもあった。要は、あたりは、個別の機械毎に僥倖をもとに決まるわけである。これはこれで、それなりに面白いのだが、これでは所詮一定の枠内での賭け事になり、当たりの金額が天文学になること（大当たり）等はありえない。個別の機械毎ではなく、例えば500台とか1000台の機械を電子的にリンクする、あるいは別の施設に設置されたスロット・マシーン同士をネットで電子的にリンクし、各々の機械における賭け金額の一定割合をプールし、このプール化された賭け金がどんどん膨れ上がり、一定の確率値に基づき、いつかはこの膨れた総額があたるというシステムがプログレッシブ・スロット・マシーン(Progressive Slot Machine)と呼ばれるスロット・マシーンになる。新聞に偶々でてくる「レストランのウエイトレスがスロットで億万長者に・・」等の類は全てこれで、別にスキルがあるわけではなく、ほんの偶然に巨額の当たりを手にしたことになる。何のことは無い、普通のスロットに、単純に射幸心を煽る仕掛けを付け加えただけのものと考えるべきなのだが、実はこのプログレッシブ・スロット・マシーンが現代社会におけるスロット・マシーンの人気を支えているといっても過言ではない。個別の機械としてみると、単独で機能するスロットだが、複数を連結して、システム化することにより、わずかの賭け金額で巨額の金額があたるという射幸心の高い仕組みを考えたわけである。電子化とシステム化をうまく応用して、顧客のニーズを吸い上げる商品に仕立て上げたということなのであろう。賭け金をプール化するという概念自体はパリ・ミュチュエル賭博的なところもあり、これをスロット・マシーンと組み合わせ、電子的、システム化したところに新鮮味がある。この場合、個別のハウス内でのプール化もあれば複数施設を跨る巨大なプール化もある。後者の場合、機械メーカーがシステム運営に参加し、リスクと収益をカジノ・ハウスと分担する仕組み等もあるが、こうなると、機械メーカーは単なる製造家ではなく、リスクを取るカジノ事業者として把握し、認証しなければおかしくなってしまう。その他個別のスロット・マシーンも、電子化し、映像を提供したり、画面を変えたりして、趣向を変え、射幸心を煽る工夫をする等、単純な賭博機械ではない仕掛けや工夫を凝らし、顧客の興味をそそるゲーム機械が市場に登場されつつある。遊技(パチンコ・パチスロ)と同様に、顧客は新しい機械、新しい仕掛け、より射幸心を煽る機械の仕組みをより楽しむという性向が強い。

　一方、スロット・マシーン、ビデオ・マシーンの世界は更なる進化を遂げつつある。サーバー管理型電子ビデオ・マシーンと呼ばれるものが登場しており、顧客の前にある機械は単なる端末機械（ターミナル）にすぎず、全ての端末がオンラインでリンクされ、一つのサーバーに乱数発生器と基幹システムを設置し、このサーバーが全てのソフトウエアを提供し、かつ当たりを決めるというものになる。因みに一つの機械で複数の画面を選択することができれば、異なったゲームを遊べると共に、ソフトウエアの管理や更改なども全てこの同じサーバーで管理され、ファイバー・ケーブルで端末に送ることができる。顧客から見た場合、機械の裏のシステムがどうなっているかは、知るはずもないが、殆ど従前の機械マシーンと遊び方は変わらないし、見た目も変わらない。変わるのは、内部、システム、維持管理の手法、金銭管理の手法になるが、目の前にあるのは単なる箱、端末でしかないということであろうか。

　これらは全体ゲームの電子化、システム化により、人件費を大幅に削減することを可能とし、限りなく人間の手が入ることを避けることにより、不正やいかさまをもたらす可能性を極限まで減らすことを可能とした。こうなってくると、かかるマシーンは自宅にあるコンピューターによるアミューズメント・ゲームとどこが違うのかということになるのだが、カジノにある機械は当たれば、即刻金銭交換可能な紙のスリップがでてくる賭博のための機械である。一方、様々な新しい技術の導入や遊ぶ機械の市場への導入は、今までの規制や監視の考え方を根本的に変えていかざるを得ない状況をもたらすのではないかと想定されている。人間が介在しなくなれば、不正やいかさまを完璧に管理できるが、逆にシステム自体が健全であることを検証せざるを得なくなる。但し、もしこれが完璧にできれば、あらゆるゲーム機械から不正やいかさま、悪をほぼ一掃できることは間違いない。

　ゲーミング・カジノとは伝統的にはテーブルやルーレット等の器具を用い、デイーラーと相対峙しながら、顧客が賭けをするという対人ゲームが主体でもあった。一方人間ではなく、機械が顧客と相対峙し、機械が自動的にあたりを決め、自動的にペイアウトがなされる機械式スロット・マシーンが米国で発明されたのは1887年になる。賭博行為へのアクセスを飛躍的に向上させ、誰もが簡易に賭博行為を楽しめるこの機械は大人気を呼ぶに至り、瞬く間に発展、流行し、第二次世界大戦後になり、米国から欧州をはじめ様々な国々に伝播し、現在に至っている。情報電子技術の革命やコンピューターの発展により、現状では殆どのスロット・マシーンが電子式になり、乱数発生器（RAG）により一定の確率に基づき当たりが決まる電子式機械ゲームになってしまっている。現代社会では、既に殆どの機械に物理的なリール等は無く、全てがモニター上の映像となっており、ビデオ・マシーンとも呼称したりする。この結果、カジノとは、デイーラーという人が介在するテーブル・ゲームと一切人を介在させないスロット・マシーンやビデオ・マシーン等の電子式機械ゲームという二つの極端にあるゲーム種両方を併設する施設として発展してきている。かつ、技術の発展により、電子式機械ゲームの種類とパターンは年々増加しつつある。

　この様に、カジノとは人間対人間と人間対機械という誠に対象的な取り合わせの遊びの組み合わせとして構成されている。一方ここ数年、コンピューターや情報電子技術の更なる発展に伴い、この遊びや賭博の世界にあっても、機械と人間の境目が限りなく、無くなる事象が生じてきている。この結果、様々な類型の新しい賭博の在り方が生まれてきた。例えば、ルーレットは、デイーラーと顧客という人間同士が器具を用いて営むゲームだが、この周辺に幾多の電子端末機器を設置し、実際に人間が遊んでいるルーレットと電子端末をリンクさせ、ゲームの進行を機械端末にそのまま落として、機械と人間とのゲームにしてしまうという仕組みがある。勿論ルーレット台の上では本物の同じゲームがなされるのだが、機械でも一人で遊べることになる。機械の場合には、配当は機械的で瞬時になされるし、絶対に計算ミスはない。またデイーラーに声をかける必要もないという遊び方になる（これをラピッド・ゲーム等と呼称するが、なんの事はない、配当支払い処理が機械的に、かつ早く、間違いもなくでき、かつ端末機械はいくらでも増やせるため、ハウスにとっては極めて効率の良いゲームのあり方になる）。あるいはテーブル自体が巨大なモニター画面で、画面に手で触ることによりトランプが配られ、画面を触ることによりトランプをめくれ、触るだけで全ての指示ができる機械等もある。人間がお互いに介在していながら、トランプ等という物理的な用具はなく、全てのツールは電子画面でゲームは電子的に処理されるというわけである。その他巨大スクリーンに臨場感たっぷりの仮想空間での競馬等のバーチャルな賭博やデイーラーのマニュアル作業の一部を電子化したりする等電子化、システム化の進化は留まるところを知らない。これがカジノの世界にまた新たな魅力を加えていることになる。

　スロット・マシーンは10年前までは、機械から落ちてくる1㌦コインや25㌣硬貨の音で一種独特の音響効果をカジノにもたらしたものだが、今では全く音がしない静かなものになってしまった。これをキャッシュレス・マシーンという。金銭の投入やクレジットカード等は受け付けるが、勝金は全てバーコード印刷された紙（スリップ）としてでてくるもので、この紙を再度投入しても金銭の変わりになり、遊べる（Ticket-in Ticket-outと呼称する）。また、キャッシャーでも金銭にかえられる。かつ、この紙を受け入れ、24時間金銭と交換できる自動金銭交換器なるものまである。要は、スロット・マシーンから現金の支払い行為を一切無くしたわけである。従来機械からの金銭の取り出しや、コインの定期的な充填、大当たりのときの支払い処理などに関しては、都度人間が介在し、大変な労働力を要したと共に、現金取り扱いとなるために、不正防止の為の仕組みや手順を必要とした。これが、全て不要となり、人間が介在しない以上、不正防止を徹底できるようになった。かつ維持管理費用もかなり縮減することになる。機械ゲームの電子化や情報装備化は、この様にどんどん進んでいるが、実はこれは、規制や監視の在り方も変え、かつ制度そのものを変える要素をはらんでいる。不正のリスクが物理的に減少しているとすれば、規制の在り方も簡素化することができるからである。

　賭博行為の政策的な考え方や制度は、時代の変化に呼応し、歴史的にころころその内容が変わってきたという面白い経緯がある。社会全体の風潮や、これを敏感に察知した時の為政者の判断次第で、認められたり、禁止されたりの繰り返しの歴史でもあったからである。また現代社会においても様々な考えが、国毎に混在しているというのが世界の実態になる。例えば我が国では現状禁止されているゲーミング・カジノは隣の韓国では認められているため、わざわざ韓国へ行きゲーミング賭博を楽しむ日本人は多い。国内ではダメでも2時間飛行機に乗れば、全く別の制度的状況があるということになる（因みに2011年レベルでの海外からの韓国への訪問旅行客は979.9万人で、内、日本人は33.6%となる。一方、カジノ施設訪問客は全体外国人旅客の1割程度といわれ、この内の約40%程度はわが国の国民という調査結果がある。年40万人内外の日本人顧客が韓国カジノへ行っているという計算になる）。

　もっとも、本来こんな遊びは宗教的には原罪で、やるべきではないし、認めるなど問題外として、厳禁している国や地域もいまだ存在する。一方、ゲーミング・カジノは来訪観光客を呼び込み、外貨を稼ぐための効果的な手段とわりきってしまい、外国人のみが参加できる施設としてのカジノを認め、自国民の利用を禁止するというダブル・スタンダードの国もある。過半の国々では、原則は禁止となるが、特例的に一定の条件、一定の地域で、特別に定めた管理や規制のもとでゲーミング・カジノを認めている。勿論この考え方にも様々なものがあり、必要悪、どうせ裏で違法行為がでてきてしまうならば、表で認めて違法行為を根絶するという考えもあれば、本来推奨すべきものでもないのだから、認める代わりに高い税を課し、抑止効果を働かせるなどという考えもある（この考えをSin Taxという）。罪とは言えないかもしれないが、所詮悪、悪ならば、税を課して限定的に認めればよいとする考えである。

　一方、最近では、このゲーミング・カジノを悪や罪とする考えから脱却し、ゲーミング・カジノ自体の積極的な経済効果や効用、価値を認めようとする政策的な考えが先進国で定着しつつある。かつこの考えは、賭博行為の否定的側面や地域社会の関心事にも適切に配慮しながら、バランスを考慮し、その価値を認めるという風に進化してきている。よって経済効果があるのだから認めればよいという単純な考えではなくなってきている。この背景には、数十年に亘る様々な国々における制度や規制の精緻化、その実践や経験により、ゲーミング・カジノから社会悪や組織悪、不正を限りなく排除することが可能になってきたという現実がある。適切に管理される場合、ゲーミング・カジノは罪でも悪でもなく、単なる成人の娯楽、集客力のあるエンターテイメント遊興にすぎないということになる。それならば、その集客力、消費効果、地域活性効果、雇用力、税収効果を積極的に認め、これを産業として認知し、支援し、育成するという政策的考えでもあろう。否定的な側面は管理可能であり、この前提に立ちながら、ゲーミング・カジノのメリットを最大限地域社会で吸い上げるということになる。この様に、欧米の現代先進諸国では罪から悪へ、そして悪ではなく、エンターテイメントという形で、段階的にゲーミング・カジノを支える政策概念を進化させ、国民や社会との共生を模索してきたのが現実でもあった。

　では我が国は如何なる立ち位置にあるのであろうか。残念ながら、かかる議論もなく、考えの進化もない。公営賭博があり、遊技もあり、一定の明確な市場は存在しているのだが、これら市場や産業を認知し、健全に育成しようとする政策があるとも思えない。必ずしも明確とはいえない制度のまま、現状を単純に追認し、ありのままを認めて、淡々と施行しているにすぎないように思える。この意味では、市場を健全に発展させるという施策はなく、財源が確保される限りにおいて消極的にその施行を是認するということしかなされていない。必要なのは、まず現実を正確に認識・把握すると共に、現代社会における遊興としての賭博行為の在り方を明確に位置づける政策の在り方であろう。我が国も東洋のガラパコスにならないように、そろそろ制度の在り方に係わる議論を始めるべき時期に来ているといえるのだが、まだその声は低い。