国が施設総数と区域数とを限定し、地方公共団体による申請を募る場合、明らかに多くの地方公共団体が申請と要望を出してくることが想定される。財政負担の無い観光振興や地域活性化のための効果的なツールになりうるためである。この場合、国（主務大臣）が、限られた数の地点・区域を選定せざるを得なくなる。そこで、国が公平かつ透明性の高い選定判断基準と手順を取り決め、区域（地方公共団体）を選定するという考え方が必要になる。国と地方公共団体との関係をどうデザインするかは、制度上の重要な選択肢となるが、超党派議員連盟が提示した考えは概ね下記手法に基づき、区域（地方公共団体）を「指定」する。

　具体的手順としては、まず国（主務大臣）が基本的な方針（「特定複合観光施設区域の区域指定に関する基本方針」）を示し、区域指定を欲する地方公共団体より、政策提案・企画提案を募り、当該地方公共団体が、地域の合意形成を図り、既存の諸政策との整合性を調整し、一定の案を提示する。この中から国が最も適切な地域ないしは区域（特定複合観光施設区域）とこれを提案した地方公共団体を「指定」し、この区域のみにおいてカジノ施行ができる仕組みとするわけである。この場合、指定を受けた地方公共団体は、当該区域の開発を主催する主体ではあるが、別途この具体的な施設群の開発、投融資、整備、運営を担う民間事業者を公募により選定し、当該民間事業者によるリスクと費用負担により、その実現（整備と運営）を図ることになる。対象は単純なカジノ施設ではなく、複合観光施設（IR, 統合型リゾート）となるため、如何なる施設をどう作るのかは、地方公共団体が自らのビジョン・構想・要件を策定し、これを実現する投資提案を民間から募ることになる。また、この民間事業者は別途、国の規制機関に免許を申請し、その適格性に関し審査を受け、免許を取得して、初めてカジノ施設の「施行者」となることができる。実際に投融資し、カジノ施設を実現する主体は、当該地方公共団体が公募により選定すればよいので、地方公共団体自らが財政負担によりかかる施設のための資金調達を行い、当該施設を整備するということではない。

　この様に、カジノを含むIRを実現するために選定すべき対象は、地点（地域、関連する地方公共団体）と事業者（当該地域において開発行為を行い、投融資・運営行為を担う民間事業者）になり、どういう順序で何をどう決めるかを予め制度の中でしっかり定めておかない限り、確実に混乱が生じる。例えば、特定の民間事業者が予め地方公共団体とタイアップし、この官民共同体が、国に対し、設置申請を求めるという一段階の考え方もあれば、地方公共団体が提案する政策の優劣を国が判断し、国が地方公共団体をまず選定し、その後選定された地方公共団体のみが公募により民間事業者を選定するという二段階手順で考える手法もある。前者の場合、地方公共団体と民間事業者の癒着や国が認証していない民間事業者が、公募手続きを経ないまま地方公共団体との緊密な関係が固定してしまうこと、確実に「当選確実性」の高い自治体のみに民間事業者の関心が集中してしまうこと等の不都合が生じかねない。よって、区域数を限定する場合には、国が地方公共団体・区域を選定するプロセスをまず先行させ、その後選定された地方公共団体が公募により民間事業者を選定するという二段階手順を採用することがより適切となる。不祥事が起こるリスクを確実に減らすことができるからである。これに加え、国による民間事業者の適格性認証・免許付与の手順が入るため、実質的には三段階で構成される。即ち、第一段階は国による地方公共団体の指定で、考えとしては国による「設置許可」に近い。第二段階は、地方公共団体の基準・判断に基づき、公募により実施を担う民間事業者の選定になり、一種の「投資誘致・提案公募」に近い。第三段階は、国が当該民間事業者を認証する手順となるため、一種の「運営許可」に近い考え方になる。まず場所（区域）を決め、その後事業者を決め、最後に事業者の適格性を判断するという手順になる。

　区域（特定複合観光施設区域）とこれを設定する地方公共団体の指定に関しては、公平かつ公正な選定に係わる手順と、透明性のある選定判断基準を法律上明記する必要がある。この場合、考慮されるべき選定判断基準とは、例えば、①法目的への準拠、②関連地方公共団体の中長期計画との整合性、③当該地域における議会同意等の基本的合意形成、④複合観光施設としての基本概念や集客戦略・施設計画、⑤当該区域における社会的影響度評価等になるのであろう。国による評価の焦点は、あくまでも政策の在り方になる。かつまた、国による選定手続きは、政治的、行政的な恣意性が働かないように、第三者委員会を選定評価に絡ませる等して、できうる限り、中立的かつ透明な手法で選定がなされることが好ましいといえる。地域選定は、当該地域にとっての経済メリットが極めて大きく、政治的恣意性や何らかの圧力により決められるということが零とはならない為に、手順や判断には特段の透明性と説明責任が求められることになる。如何なる主体にどう施行をさせるかに拘わらず、施設数が限定される場合、設置場所の選定は大きな課題になってしまう。当該地域に大きな影響をもたらすことは必須となってしまうため、地域社会における合意形成や、様々な地域における施策との整合性や調整等も必要な前提条件となる。

　カジノ賭博に対する需要がどのくらいあるのかは、国や市場によっても異なり、如何なる制度や規制の在り方が実践されるのかによっても異なってくる。歴史上如何なる国においても、カジノ賭博が初めて施行される国においては、当初に建てられた施設で失敗した事例は存在しない。一方、例え潜在的人気があるとはいえ、かかる遊興施設がもたらす集客力には、やはり一定の上限があるとも考えられ、施設数を増やせば増やす程、需要と市場が永遠に拡大するということにはならないと想定されている。需要に見合う供給量（施設数）であることが、本来好ましいが、供給量が潜在的需要量を越えてしまえば、施設間の熾烈な競争や、顧客争奪戦が起こり、かかる競争は「賭博施設」の場合には、好ましくない影響をもたらしうるとされている。競争の結果、射幸心を過度に煽る行為や、好ましく無い社会慣行や違法行為が生じるリスクが高まるからである。また、社会政策的にも、賭博施設数が多ければ多いほど、様々な社会的問題が顕在化しうるリスクが高まることより、施設数を限定し、限られた数、限られた地点、限られた内容で、カジノ賭博を認めるという考えが世界の通例ともなっている（この意味では、カジノとは無制限に、誰もが、何処でも、自由に設置できる施設ではありえない。全ての行為が規制と監視の対象になる特殊な業になる。この事実を正確に理解している我が国の国民は少ない）。よって、カジノは単純な認可行政の対象にはならない（認可行政では、要請があり、形式的な要件を満たしていれば、全て認可されることが基本になる）。

　施行数を限定し、限定した地点でのみでこれを認めるという考え方は、市場における供給量を抑制する一種の市場管理施策でもある。その狙いとは、①税収を確保するために、確実に事業性を良くし、成功させること、②供給量を制限することにより、管理しながら、安定的な市場の発展を期すること、③施設を乱立させ、競争させることの弊害をできる限り除去し、管理・監視を確実にし、公序良俗を保持した上で健全なる娯楽としてのゲームを提供すること等にある。通常の財・サービスならば、健全なる競争は、顧客にとってのサービス価値の向上や、合理的な価格形成をもたらすのだが、こと賭博行為に関する限り、この原則は当てはまらない。競争はより射幸心を煽る行為に事業者を駆り立て、かつ事業者による不法行為を誘引しかねないという側面があるために、供給量を増やして、競争を喚起することはマイナスの側面もあるということになる。

　では、我が国でゲーミング・カジノ施設を設置すると仮定した場合、どのくらいの需要があり、どのくらいの施設数が最適なのであろうか。狭い国土に多くの人口が密集している我が国の国民は賭博行為に傾斜する性向は強く、かなりの施設数があっても需要を満たしうるとする意見もあるのだが、必ずしも定かではない。実際の需要動向をにらみながら、当初は限定数で始め、段階的に施設数を増やすことを検討してはどうかという慎重な考え方で対応するのが、民主党・自民党を含む超党派議連に共通した考えになる。これは、①いまだ無い賭博施設類型である以上、一挙に市場を拡大するよりも、限定的な試みでその効果や影響度を評価し、必要な場合、制度の見直しや再考を考慮し、その中で最適市場規模と最適施行数を模索すべきこと、②その安全性、健全性に関し、国民の信任を得るためには、限定的な施設数でこれを試み、段階的に発展させることが適切な考えになることという方針に基づいている。この結果、自民党は3施設、民主党はあくまでも国家的パイロット・プロジェクトとして2施設、両党いずれもが、将来的な道州制をにらんで、ブロック地域毎に最大10施設程度が可能な最大値という考え方を提示した。この場合、あくまでも、地理的な分散を考慮し、一ヶ所一施設であって、一つの地点に複数施設が許諾されるということはありえない。よって、どの程度の規模の施設が想定されるのか次第では、カジノ施設の考えも大きく前提が変わってしまうのだが、この詳細の比較議論はまだ無い。与野党の考えは、いずれも妥当な考えのように判断されるが、プラス・マイナスの効果や影響度を正確に把握するためには、施設規模、地点、環境等異なった状況にある施設を考えることが好ましいといえる。またその効果は制度上、カジノを如何なる施設として位置づけ、如何なる事業規模、収益規模、税収規模を期待するかによっても、大きく異なってしまう（尚、現在超党派議員連盟が法案上程を目ざすIR推進法案は、意図的に区域数を明示しておらず、区域数が制限されることを暗に示唆しているに過ぎない。但し、施設総数と当面の施設数を限定するという考えが与野党議員の共通した意識でもあり、この基本は立法府の意思として変わらない。最終的には、IR実施法を議論する過程で詳細の枠組みが固定するものと考えられている）。

　施設数を限定するというこの基本施策は、必然的に、国が、何らかの手法、考えをもって設置場所（地点）と関連する地方公共団体を選定ないしは指定せざるを得ない状況をもたらすことになる。かつ、全ての地方公共団体がその恩恵を得られることができないことは明確でもあり、如何なる形で、公平かつ透明性の高い手続き・判断基準で「地域」を選定するかは大きな政治的・政策的選択肢になる。過去における地方公営競技の場合の地点の選定は、政治的恣意性が先行し、必ずしも公平性、透明性がある手順でなされていないケースもあった。新たな賭博法制の場合には、かかることはあってはならないと考える。

　刑法第35条（正当行為）は、別途法律で定める場合には、刑法の罰則規定を適用しない旨を定めている（これを「（刑法上の）違法性を阻却する」という）。勿論、刑法上の罰則行為の違法性を阻却するということは、極めて例外的な法律行為になり、単純な形で実現できるものではない。規制緩和ではなく、別途新たな立法措置により、初めて違法性を阻却できることになり、何をもって正当行為とするかは、立法政策上の判断事項になる。ところで、刑法が一定の行為を犯罪と規定するのは法が守るべき利益が存在するためで、これを法益というが、賭博罪の場合は社会的利益と言われている。この場合の社会的利益とは、社会の公序良俗の保持ということになる。放置した場合、賭博行為は公序良俗を乱すから犯罪とするという考え方なのだが、この背景には、賭博行為は本来好ましくないという倫理観がある。昭和25年の最高裁判例は賭博行為を処罰する根拠として、「国民をして怠惰浪費の弊風を生ぜしめ、健康で文化的な社会の基礎を成す勤労の美風を害し、暴行、脅迫、殺傷、強窃盗その他の副次的犯罪を誘発し又は国民経済の機能に重大な障害を与える恐れすらある」（最大判昭和25年11月22日刑集4巻11号2380頁）と指摘した。「怠惰浪費の弊風」とか「勤労の美風を害する」ことが公序良俗に反するという考えになるが、これは一種の倫理観や価値観に過ぎず、到底現代社会では通用しない。国が国民に対し一定の倫理観を強制できる時代では最早あるまい。何をもって公序良俗というのかは、時代毎の風潮や社会の熟度や民意のあり方によっても、変化していくことが現実であろう。明らかにこの司法上の法益の解釈は昭和25年当時の社会的な倫理観を反映したもので、現代社会においては、既に妥当性をもった考え方であるとも思えない。

　刑法上の違法性を阻却する正当行為とは、国民が納得しうる公益が存在すること、守られるべき法益に配慮した措置がなされること、かつこれを主張するに足る政策的理由が存在することが必要な要件になる。

　この内、守られるべき法益とは、昭和25年代に最高裁が指摘したような労働価値観や倫理観では無い。賭博行為は、成人個人が自己責任の範囲で行う場合、健全な娯楽以外のなにものでもない。一方、もし何の規制もなく、これを放置した場合、健全さが損なわれるリスクがある。不正やいかさま等により国民が被害を被ったり、組織暴力団や反社会勢力がその運営に関与したりすることになれば、社会秩序は確かに乱れうる。かつ賭博依存症等の社会的に好ましくない事象が生じる可能性もある。守るべき法益とは、この様な不正、いかさま、組織悪等から国民を保護することであり、賭博行為を公正、公平な規範で律し、健全な娯楽としての環境と社会秩序を保持することにあるべきであろう。しっかりとした制度や規制により、賭博行為から不正や犯罪等が起こらない仕組みを提供することにより、賭博行為自体を健全化、安全化することは、不可能ではない。賭博行為を管理することにより、健全化、安全化し、政策的にそのメリットのみを引き出す考え方は、諸外国でも実践され、立証されているアプローチになる。

　では、賭博行為としてのカジノを認めることになる国民が納得しうる公益とは何か。カジノ賭博は、本来収益性の見込まれる事業でもあり、その否定的側面を規制し、民による施行を認め、これを管理することにより、国や地方公共団体にとり、税収増、雇用増、地域振興、観光振興等に寄与することができる効果的なツールにすることができる。従来の公営賭博制度においては、国民が納得しうる公益の存在とは、公的主体自らが施行者となり、賭博事業がもたらす収益を公共目的への使途に限定することを「公益性」の根拠にしてきた。現代社会におけるカジノ賭博を施行する公益とは、単なる税収のみではなく、民の活力を利用して来訪客を増加させ、雇用を増やし、地域を経済的に活性化させる枠組みを実現するという複数の狙いがあることが特徴的になる。

　現行刑法と賭博罪の制度的枠組みが構築されたのは、刑法が制定された明治30年になり、それ以降、第二次世界大戦を経て今日に至るまでその基本は変わっていない。一方、市民社会の進展や国民の倫理観、公序良俗のあり方も、明治の時代と平成の時代では既に大きく変わってきているのが現実でもある。上述した法益としての社会的利益の考え方も、本来修正してしかるべきで、これを決めるのは立法政策、またこれを支える民意ということになるのであろう。

　賭博行為を認め、施行するに際し、国と地方公共団体はどう関与すべきなのであろうか。そもそも国や地方公共団体は如何なる役割を担い、何をすべきなのであろうか。我が国にある賭博の制度は公営賭博しかない。公営賭博制度の基本とは、公的主体が自ら主催者として運営や経営を担い、賭博の対象となる競技等を提供し、賭博のベースとなる投票券等を販売し、売得金の一部を控除し、費用を支払、収益を上げる仕組みでもある。この場合の公的主体とは、地方公営競技や宝くじの場合には、主務大臣から開催の指定を受けた地方公共団体でもあり、中央競馬やTotoの場合には、主務大臣が所管する特殊な公的法人や独立行政法人になる。前者の場合の国の役割とは、制度の枠組みを作り、施行に関与する主体が遵守すべき事項や、競技の開催条件や賭け事の条件等を規定することにあり、施行を担う地方公共団体の役割とは、競技を主催し、投票券を販売することにあるが実務は外郭団体ともなる公共法人に委託するという構図でもあった。後者の場合の国の役割も、あくまでも制度の創出者と規制・監督者としての立場に留まり、実際の施行を担うのは特定の公的法人ないしは独立行政法人等になる。いずれの場合も、その施行収益は、法が定める公的な使途に支弁されたり、地方公共団体の一般会計へ歳入として繰り入れられたりすることになるが、唯一の例外として中央競馬とTotoのみはその収益金の一部が、直接国庫に納付される。

　この様に、現在我が国にある制度とは、あくまでも公的主体が施行者となり賭博行為を主催し、公益性や安全性、健全性を担保しながら、その施行収益も公益目的の為に独占されるという公的部門の内部に留まったビジネスモデルでしかない。本来違法であるものを限定的にその違法性を阻却する以上、あくまでも公益目的の為に、公的主体がこれを独占的に主催するという前提が必要とされてきたからであろう。主催者が取得できる経済的利益に着目した場合、これを独占し、その経済的メリットを占有することが許諾賭博の在り方とする考え方でもある。もっとも、賭博収益を上げるために、公的主体が国民にこれを積極的に推奨することは本来公的主体がなすべきことなのかとする議論は常にあり、その経営も運営も自制的に行われてきたという事情がある。よって、右肩上がりの好況期は何をせずとも売上が年々向上し、全く問題ないが、売上が低迷したり、減少したりしてしまう不況時には何もできず、じり貧となり、制度として対応できなくなるという矛盾をも抱えている。公的主体が経営や運営の責任を担い、施行を担う場合、営業努力により売上を増やしたり、リストラにより費用を縮減したりすることは、様々な制度的制約要因により単純にはできず、これが経営や運営の足かせにもなっている。賭博も所詮娯楽の一つに過ぎず、顧客に対するサービス向上や不断の努力により顧客を引き留める努力をしない限り、売上は伸びず、必ずじり貧になってしまう。

　よって、従来からある公営賭博法制度の考えから、カジノに関する、国、地方公共団体、民間主体の関係の在り方を考えても、必ずおかしくなってしまう。この関係を再構成することを前提に、新たなカジノの法制度を構想することが求められていることになる。

　即ち、下記を前提に構想を考えるべきであろう。

① 国は法制度の創出者でもあり、創出する全体の仕組みが機能し、法目的や法が企図する公益を達成できるように、規制を創出し、必要な免許・認証付与等を行い、施行を監視し、違法行為を摘発することにより、施行の健全性、安全性を担保することが本来のあるべき役割となる。国の在るべき姿とは国民を不正や悪から守り、国民の利益を保護し、賭博行為が健全な余暇となる仕組みを国民に提供し、これを保持することでもあり、自らが直接施行を担うことではない。制度創出の担い手として、施行がもたらす収益の一部分担を得て、これを新たな財源とすることも施行の目的の一つとなる。　

② 地方公共団体の役割とは、法が定める枠組み、手順、手法に則り、地域の中長期的なインフラ整備施策、都市計画、観光振興施策、地域活性化施策の中で、IRを位置づけ、地域の中における実現の枠組み、手順を考慮し、公募により開発・運営を担う民間事業者を誘致、選定し、同民間事業者にIRの実現を委ねることにある。地方公共団体自らが民間事業者と連携し、施行に参加することは否定されているわけではないが、IRの誘致者としての立場に留まることが基本となるべきで、施行者の一角を占める場合には、大きなリスクと矛盾を抱えることになりかねない。公的部門の覆いをかけることが国民の信頼を得られやすいという見解もあるが、公的主体が法律上の施行者となる構図は、巨額の投資を必要とする統合型リゾート開発という実務の構図にフィットしなくなってしまう。

③ 民間主体の役割とは、国や地方公共団体が定める要件定義や構想に基づき、IRの企画・資金調達・整備・管理・運営に関する実施提案を行い、地方公共団体より選定され、自らのリスク費用によりIRを実現し、かつ別途国より許諾を得て、カジノを運営することにある。

　国と地方公共団体は原則規制者・管理者の立場に留まるべきであって、民間事業者の選定と審査・免許・監視・監督に関する権限を分散し、役割分担を明確にし、拮抗する関係とすることが好ましい。また、民間事業者はあくまでも実践主体として、（公的部門による）厳格な規制と監視を受けながら、エンターテイメント施設の実現と運営を担うことが本来あるべき姿になる。

　我が国において認められている賭博の在り方は、公営賭博しかない。官も民もあるいは国民一般も、賭博行為は公的部門のみが主催者となることができるという従来からある考え方や発想は、単純な形で吹き消すことはできそうにもない。制度的にも公が独占して担う新たな賭博種という考えは、立法技術的には単純となり、従来の制度を模して、新たな制度構築を考えることは不可能ではない。かかる発想により、（政権交代前の）旧自民党政権時代に衆議院法制局は、自らの試案として「国営カジノ構想」を議員に(非公式に）提唱、一部議員がこれに賛同し始めたため、かなり混乱した時期があった。その後も、官僚組織や一部民間主体の中には、（殆ど少数派に過ぎないが）現在に至るまで、かかる国営カジノや公営カジノ構想を主張している向きもある模様だ。諸外国をみても、モナコやオーストリアは国営ではないのかという議論もあるが、これは正しい認識ではない。いずれも民間企業が国の認可に基づき施行する形態で、国は一部出資者であったり、間接的に株式の一部を保持したりしているだけでしかない。官僚組織が考える国営カジノとは、国が自ら施行者になり、従来の枠組みから大きく逸脱しない前提を取り、この前提の下で実際の投資や運営を事実行為として民間に委託すればよいではないかという考えである。

　一見、カジノが実現できるならば、これでもよいではないかとする意見もでてきそうだが、これではおそらくカジノを賭場として作ればよいという単純な発想に繋がりやすく、適切な考えになるとも思えない。では、何が問題なのであろうか。下記諸点がその課題になる。

① 政策の焦点が歪むこと：

国が主催者となるケースは1ヶ所だけの、小規模の国のパイロット・プロジェクトなればありうるかもしれないが、ある程度の施設数を地域振興や観光振興等の政策目的をも踏まえて考慮することが前提となるならば、国が主催者たることは明らかに矛盾してしまう。国営カジノには「地域」や「地方」という考えは無い。また、国際観光振興や地域振興に資する多様なアメニテイーを含む複合観光施設や施設区域の考え方も無い。国が担う場合、地域社会や地域へのメリットやデメリットが忘れ去られてしまうこと、政策目的が単純な国にとっての税収増になりかねず、設置場所をどう選定するのか、かつまた地域社会の合意形成をどう合理的に取得できるのかに関しても、問題が生じてしまう。国は制度の創出者、規制者たるべきではあるが、自らが施行者になるべきではない。国ではなく、地方や地域の利益を全面に打ち出した制度の仕組みこそが、住民の支持を得られやすく、安定かつ安全、健全な施行に繋がることになる。

② 複合観光施設整備（統合型リゾート）実現の難しさ：

統合型リゾートの狙いは、地域固有の観光振興や地域振興のビジョンをもとに、地域の観光資源や観光特性に応じた複合観光施設を企画、立案し、その具体案を募り、実現することにある。この中でカジノ・エンターテイメントをも一つの集客の中核的要素として位置づけることになる。国が主催者となる場合、この本来考えるビジョン無しに、まずカジノありきになってしまう可能性が高い。例えば、付帯アメニテイー施設等は民のリスクによる民資金による整備、一方カジノ関連施設のみは、施行する権利と収益を一元的に国が独占する権利を前提にするという仕組みになりかねない。全体の施設整備は民のリスクによる民の負担、一方、カジノの運営に関しては、リスクと便益は分担するといっても、この仕組みでは、全体の施設整備投資に関する減価償却や投資に対する合理的なリターン、更新投資負担等の取り決めが複雑化し、関係者の利害関係がややこしくなる可能性が高い。また、もしこの取り決めが曖昧な場合、後刻係争になりかねない。

③ カジノの政策目的は収益の独占のみでは無く、多様な複合目的の実現：

収益を公的部門が独占することで賭博行為の存在を認めるという伝統的な制度的考えで、カジノ立法を考慮することは最早適切とは言えない。また収益のみがカジノの設置目的であるならば、確実に対顧客サービスはおざなりになると共に、高規格の複合観光施設（統合型リゾート）が実現できる可能性は低くなってしまう。必要なのはカジノそのものではなく、カジノがあることにより、付随的にもたらされる様々な施設や機能、サービスがもたらす経済効果、地域振興効果、観光振興効果、雇用増、地域経済活性化でもあり、更には、これらによる相乗的な経済効果・収益効果であるべきで、否定的側面を縮小化しつつ、かかる効果を実現できてこそ初めてカジノを設置することが正当化されるといえる。

　国営賭博や公営賭博の考え方は、官による限定的な供給こそが社会秩序を維持できるという旧態依然とした考えに基づくもので、最早、現代社会においては、その価値は大きく削がれている。社会的秩序や公序良俗を維持するのは規律、規範の内実であって、担い手が公か民かではないとする考え方が現代社会における支配的な考えでもある。　　

　現実に我が国には無い制度を想定し、そのあるべき姿をイメージすることは、官僚機構にとり、既存の発想を超えざるを得ないアプローチになるかもしれない。今ある制度から類推して、その範囲内で類似的に考えることが，官僚的な発想でもあり、これならば機械的に論理構成を考えることができるし、説明も簡単になる。但し、これでは、目的と手段を取り違えているに等しく、何のためにカジノ制度を設けるのかわからなくなってしまう。制度創出の最大の難関は、あるべき姿をイメージしつつも、刑法上の違法性をどういう理屈で阻却することができるかを工夫して考えることにある。違法性阻却を担保する最も単純かつ安易な考え方は、過去の事例を踏襲することであり、①目的、収益の使途につき公共性・公益性を担保し、公的部門が収益を独占すること、②開設・運営主体に対する厳格な規制と開設・運営手法が適切に行われることを担保することが単純なその解決策になる。だからこそ、公的部門自身が施行者としてこれを担うべきという単純な発想に繋がることになる。法理としては、確かに理解できるが、これはあまりにも単純化しすぎている。公的部門自らがリスクを担い、国民に対し積極的に賭博行為を自らが施行者となり、推奨する姿は、到底想定できにくいし、本来公的部門がなすべき役割、業務とはいえない。また、これではどこかで論理矛盾をきたし、公的部門としての説明責任を果たせなくなる可能性が高い（既存の公営賭博の場合は、競技を主催し、投票券を販売してはいるが、賭け事自体は顧客同士の賭けであって、公的部門が自らこれに参加しているわけではない）。公的部門が担うという考えは、民に委ねることの問題を一切避け、とにかくカジノを作りさえすればよいという単純論理からの発想であることが多い。但し、これでは、国際観光や地域振興という政策目的もおざなりになってしまうのであろうし、民による巨額な投資負担もありえない。また、経済効果も極めて限定的なものにならざるを得なくなる。

　発想を根本から変え、カジノの施行者を民間事業者とし、民による施行によっても、一貫性、整合性のある政策目的を達成でき、かつ、公的部門にも一定収益が分与され、公共性・公益性のある使途に当該収益が支弁されることを全ての前提にすべきであろう。何となれば、カジノの考えは、従来の公営賭博の制度的考えと全く異なる発想を取らなければ、制度上の制約をブレークスルーすることはできにくいからである。これは、即ち下記諸点等になる。

① 施行がもたらす収益は、国、地方公共団体、関連する民間事業者いずれもが、Win-Winの形でメリットを享受できることが、法の前提となるべき：

民間事業者がリスクを取り、投資・運営を担い、投資コストを回収するために一定の収益を当該施行から期待し、これを実現することは、全体の公益目的とは矛盾しない。巨大な投資を伴う施設整備を担い、集客し、キャッシュフローを生み出す枠組みを創り、その運営を担うことは、大きなリスクもあると共に、これを実現すること自体にも価値がある。民間事業者が収受する収益はその負担（投資リスクとその費用）に見合う受益と考えるべきで非難されるべきものではない。投資を担保する十分な減価償却を実施するキャッシュフローや正当な対価があってしかるべきであろう。例えその対象が賭博施設であっても、投資に対する対価は正当なものである。

　但し、賭博行為が通常の商行為の基準を超える超過利潤をもたらすと想定される為に、税や納付金等の仕組みにより、当該利潤の一部を公的部門が何らかの形で徴収し、バランスを図ることこそが公益に資する考え方であるともいえる。公的部門が収益を独占することのみが公益ではなく、施設が実現し、これが健全かつ安全に運営されることにより、様々な経済効果をもたらし、多様な利害関係者が各々の便益を享受できるようになることこそが公益であろう。

②施行のメリットは分担しつつも、施行のリスクは公的部門ではなく、専ら民間事業者が担い、公共性、公益性、健全性を担保する仕組みを法の前提とすべき：

公的部門が財政負担により施設整備を担ったり、賭博行為のリスクを負担し、直接その施行を担ったりすることは、制度の前提としては好ましくない。国や公的部門の役割は、枠組みやルールを作り、一定の枠組みの中で健全な施行がなされることを担保することにあり、自らが施設整備を担い、施行を担うことではない。この意味では、カジノに関する施設整備と運営行為、及びこれに伴う施行のリスクはあくまでも民間主体が担うべきで、この前提に基づき、厳格な規制により公共性、公益性、健全性を担保する仕組みを考慮すべきである。

　尚、カジノは単純に施設を作りさえすれば、何処でも必ず成功するというものではない。適切な地点に、適切な規模の施設と適切なサービスがあり、初めて集客と消費が実現する。官業で単純にこれが実現できる程、甘くはない。

　では如何なる選択肢が適切なのであろうか。自由民主党が与党時代に出した提案は、法律上の施行主体を地方公共団体としながらも、この施行者が公募により民間の開発・運営事業者を選定し、同民間事業者に対し、カジノを含む複合観光施設の企画、資金調達、整備、運営を包括的に委託することにより、業務、責任、リスク、収益を公民で分担しあうという中間的な考え方でもあった。この場合、法律上の施行者は地方公共団体で、民間事業者はリスクを取り運営を担う包括受託事業者という位置づけになる。一方超党派議連の時代になり、民主党が出した提案とは、国が複合観光施設を設置する区域（地方公共団体）を選定・指定し、この指定を受けた地方公共団体が公募によりカジノの開発、企画、資金調達、整備、運営の全てのリスクを担う民間事業者を選定、地方公共団体と民間事業者が一種の開発契約を締結し、複合観光施設区域に民の運営による複合観光施設（統合型リゾート）を実現させるという考えになる。但し、当該民間事業者は別途国の機関からその適格性に関し、認証を取得できない限り、運営できない仕組みを前提とした。この場合、カジノの制度上の施行者はあくまでも民間事業者となり、地方公共団体は民間事業者を誘致し、開発投資の実施を管理するという管理者の立場に近い。いずれの場合も、国、地方公共団体、民間事業者の関係性をどうデザインするかという基本命題なのだが、両者の案は法律上の施行者を地方公共団体とするか、あるいは民間事業者とするかの選択肢であり、根本的に異なる。

　どちらもわが国で実現できないことはないのだが、実現の難易度や論点は大きく異なってしまう。かつ、制度も実務も全く異なることになる。どこがどう違うのであろうか。

① （当初の）自民党案：

公営賭博との類推より国民に安心感を与えられる、あるいは公が管理することにより、大きな問題は生じ得ないという期待感とともに、国・地方公共団体を含む公的部門が施行の最大の財政的メリットの享受者となるべきとする考え方に基づいている。もっとも胴元がリスクを担う賭博行為を地方公共団体が例え名目的でも施行者となることが適切かという議論と共に、施行者としての立場と管理者の立場が輻輳し、利害相反が生じやすいこと、国と地方公共団体の基本関係も曖昧になること等の課題がある（即ち、公的主体としての地方公共団体の立ち位置が不明確になる）。また、高規格のエンターテイメント施設や、付帯観光施設等を公的主体が保持し、運営するのはいかがなものかという考えもある。この仕組みは、地方公共団体と民間主体との間の契約でリスク、責任、収益をも分担するという実務的には極めて複雑な内容にならざるをえなくなる。この場合、施行収益の帰属は一義的には施行者たる地方公共団体となり、民による施設整備に伴う投資の減価償却や追加投資、危険損失準備金など全ての投資運営費用をガラス張りで、計画し、実践し、オープン・ブック方式で費用と収益を精算し、分担するという仕組みになってしまう。この考えは米国部族カジノやカナダのオンタリオ州の制度に近い考え方になる。但し、契約的にはかなり複雑になってしまうと共に、わが国の地方公共団体にとり、前例のない手法となるため、実務的対応に関しては大きな懸念が残る。

② 超党派議員連盟案：

公営ではなく、免許を得た民間事業者を制度上の施行者とし、民間事業者にカジノ施設の所有と運営を委ね、公的部門は規制、徴税と管理監督・監視のみにその所掌を留めるべきではないかという主張になる。但し、我が国では、伝統的に公的部門が独占的に管理し、運営してきたのが賭博の世界でもあり、賭博行為の施行者を民に変えようとする場合のハードルは高い。賭博行為によるあぶく銭を民間が営利目的で取得するという構図は、正しい認識ではないのだが、かかる誤った考えがパーセプションとして存在し、国民も、行政府もこれを嫌がるという傾向は確かにある。但し、地方公共団体の立場をより明確化し、その負担を軽くし、自治体は、本来の業務である観光振興・地域振興・企業誘致・雇用確保、地域社会の公序良俗の維持などの政策目的の推進を主要な役割とすること、民間事業者はカジノを含む特定複合観光施設の実現を(税金を使わずに）自らの費用とリスクで担い、かつそこから地域のために税を負担するこという役割分担は、制度や法律上の構造としても、実務としても極めて判り易い内容になる。ここには利害相反はありえない。

この仕組みは、自治体は施行の管理者、国と共に税の徴収者、国は認可・規制・監視により施行の安全性・健全性を担保するが、如何なる施設をどう作り、地域をどうしたいかは全て（国ではなく）自治体の発意とし、自治体主導で実現するという構図に近い。民間主体はこの自治体の発意を実現する担い手として、計画、開発、投融資、運営を担うという考えになる。国・自治体は複合観光施設のあり方や運営に関与すべきではなく、あくまでも管理者・規制者の立場に立つべきというアプローチでもある。法律的には単純となるが、違法性阻却の前提として民による施行をどう認知させるかは、わが国では前例のない考え方でもあり、ハードルは高くなる。

　どちらの場合でも、この考えを条文に落とすことは、過去に経験のない試みであることには間違いない。但し、統合型リゾートの本来あるべき姿を考える場合、公的部門主導ではなく、民間の活力、創意工夫を如何に発揮させるかを前提に、民主導でこれを考えることが本来の筋でもあろう。この超党派議員連盟の案は、自民党も賛成し、基本的にはこの案を推進することで与野党合意が成立している。尚、地方公共団体の立ち位置を管理者の立場に留め、曖昧な位置づけにすべきではないとするのは過半の地方公共団体の意見でもあった。

　新しいカジノ賭博の制度設計をする際に、まず、最初に判断せざるを得ないのは、誰が施行者になるべきかという課題である。この場合の誰がとは、国か、地方公共団体か、あるいは財団や公社・公団等の公的組織か、または認可・免許を得た民間事業者かという選択肢になる。諸外国においては多くの場合、カジノ賭博は、民設民営を基本とし、民間事業者に対し、認可や免許（ライセンス）を与え、施行者とし、厳格にこれをコントロールすることにより賭博サービスを提供するという考え方が実践されてきた。この考え方を我が国でも単純にそっくりそのまま導入すればいいではないかという主張もあるが、現実的には左程単純ではない。わが国では、過去、賭博行為は、あくまでも｢公営賭博｣としてしか認められておらず、公的主体が自らこれを主催し、厳格にその施行を管理し、施行収益を公的部門が独占することが違法性を阻却できる主たる理由であったという経緯があり、その他の考え方は、想定しにくい、また前例も無いという事情があるからである。一方、逆に、諸外国では、カジノ賭博は民設民営が基本となるために、公営カジノという考えは想定できにくい状況にある。

　上記は、単純化すると官が施行者となり施行すべきか、あるいは民が施行者となり施行すべきか、という基本的選択肢があることを意味する。理論的にはあらゆる手法が可能であるとはいえ、各々に一長一短があると共に、如何なる選択肢を取るかにより、制度の考え方や枠組みは大きく異なってしまう。

　一般論としては以下の如き状況になる。

① 公的主体が施行者となる選択肢：

公的部門自体がカジノ賭博施設の所有、経営、運営を担う場合には、制度や規制の内容は簡素化できる。但し、施設に関する投資やサービスの質はおざなりになる場合が多い。目的が売り上げ増に基づく税収確保である以上、対顧客満足度向上や、サービスレベルの向上はどうしても二義的になると共に、そもそも公的部門はかかるサービス提供や営利行為には慣れていない。また、公的部門が主催者である場合、大規模な商業施設投資はありえないし、かつ集客施設としての魅力を発揮できる施設となるか否か、国際的標準となるサービスを提供できるかについては、大きな懸念が残る。但し、公的部門が自らカジノの経営を担う場合には、公共にとっての収益は最大化でき、超過利潤も全て公共が独占できる。但し、国と地方公共団体の関係をどう整理し、収益の配分をどう規定するかの選択肢も考慮する必要がある。

　公的部門自らが、賭博行為を主催することは、国民に対し、賭博行為を推奨し、賭博行為をさせることが行政の目的になってしまうことを意味する。公的部門自らがかかる行為をすることが倫理的に適切か否かという議論がある。また、理論的には賭博行為に伴うリスクは存在し、公的部門が財政負担を担い、かかる行為に関与すべきではないという強い論拠もある(胴元に賭け事のリスクの無い単純なパリ・ミュチュエル賭博は公的部門が担うこともできようが、胴元に賭け毎のリスクのあるカジノ賭博の場合には、本来的に公が法律上の施行者となることは適切ではないとする考えになる)。

② 民間事業者が施行者となる選択肢：

民設民営で、民間事業者にカジノ賭博施設の所有、経営、運営を委ねる場合には、政策的に供給を制限したり、不正や悪を排除し、健全なゲームを提供させる制度的環境を構築したりすることが全ての前提になり、認可や規制･監視の枠組みは、遥かに厳格になる。この結果、制度や法のあり方も確実に複雑化する。この意味では例え民設民営であっても、自由な設置、運営ができることはありえず、経営･運営の全般に亘り、全てが公による管理・規制の対象になることが通例である。

　一方、民による施行は、仕組み次第では、カジノを含む巨額の商業施設群に対する投資を可能にすると共に、集客のシナジーをもたらし、顧客にとってのサービス向上や、集客施設としての本来の目的を効果的に発揮することに繋がりやすい。

③ 間的な選択肢：

民間運営と両極端に走ることなく、その中間にも様々な考えが存在する。例えば、極めて厳格、かつ強い公共管理の下に、施設数、あり方を限定しつつ、制度的な施設の運営権や経営権は、公的部門が保持し、法律上の施行者となりつつも、施設の開発･必要な投融資・運営は包括的に契約により民に委ね、収益･費用・リスクを官民で分担しあうなどという考え方である。

　一見合理的だがこの考えは、関連する公的主体の立ち位置を限りなく曖昧にしてしまう(管理者として運営を監視し、管理する立場にあるのか、事業者側に立ち賭博を推奨し、売上を増やす立場にあるのかが不明瞭になる)と共に、利害関係者の関係をかなり複雑化することになる。投資義務、施設の所有、収益の帰属、減価償却の在り方等がバラバラになる可能性があるからである。

　社会的に有用・有益な施設であったり、大きな経済的便益をもたらす施設であったりしても、その実現が社会的に害をもたらしうるリスクが少しでもある場合、国民の不安、不信を解消することはできない。また、例えその設置が政治的に進められても、当該施設が設置される地域社会において反対運動が生じたり、住民の合意形成が得られず、案件の実現そのものが頓挫したりするという事例がある。所謂公共施設でも「迷惑施設」と呼ばれる施設の場合で、例えば廃棄物処理場、火葬場、飛行場等の騒音をもたらす施設、あるいは刑務所や更生保護施設等社会的には有用だが、地域住民の賛同を得られにくい施設類型等になる。公共施設でなくとも、住宅地や教育施設等の近隣における集客施設や遊興施設等、例えば遊技場や公営賭博施設、場外投票券売り場等に関しても、風紀を乱す、公序良俗が保持されない、交通混雑をもたらす、住環境や教育環境が乱される、あるいは特定の顧客集団が様々な社会的デメリットをもたらすリスクがあること等が指摘され、地域社会において、その設置が大きな問題や反対運動をもたらす事例も多い。

　公共施設ではない、通常の民設民営の遊興施設や集客施設の場合には、基本的には施設の設置と実現は、これを担う民間主体の随意ともなるがために、状況はより複雑になることが多い。地域住民の反対にも拘わらず、関連民間主体が施設実現を強行する場合、感情的な反発が高まると共に、後刻運営段階で過激な住民反対運動や訴訟行為等が起こりうるリスクは高い。こうなった場合、集客施設にとっては致命的な事象になり、集客行為自体が、実現できず、顧客数も、売上も、縮減してしまうということも起こり得る。顧客を集めて、支出を誘う営業行為そのものに、地域住民の反発があり得たとすれば、かかる事業は、極めて不安定になると共に、長期間に亘り安定的な営業行為を営むことはできなくなってしまう。

　かかる事情により、公共施設であれ、民間施設であれ、住民にとり迷惑施設となる施設、あるいはその存在が何らかの社会的危害を与えうる施設等の場合、予め様々な仕組みや制度を設け、問題を未然に防いだり、潜在的な危害を縮小したりすることが諸外国では通常取られる考え方になる。このために、地域社会における合意形成の実現を重要視し、合意形成を得て初めて施設が実現できる手順が実践されている。我が国では、公共施設となる迷惑施設は、総論賛成、個別では反対、隣ではいいが、自分のところではだめ（NIMBY、Never in my backyard）という事例が多く、時間をかけて説得するという手順が踏まれることが実態となる。かかる事情により、制度的に社会的合意形成の手続を設置の前提とする法規定を設けることは殆ど事例が無い（もっとも、都市計画や建築確認申請等の手順において、近隣住民の合意取得が実質的に必要となるが、近隣住民であって、地域全体の住民合意ではない）。通常の場合には時間をかけ、実現する前に、メリットとデメリットを提示し、地道な説得と議論を積み重ねることになる。一方、民設民営施設であったり、公共の関与はあるが、必ずしも公共施設ではなく、遊興を専らその目的とする民間集客施設等であったりする場合には、状況は若干異なる。施設が住民にもたらしうる影響度の度合いがかなり高いことが想定され、住民の理解が得られない場合、大きな問題を引き起こしかねないからである。この場合には、地域社会の中で将来的に問題が生じないように、予め地域社会における合意形成の手段（住民投票による過半数の賛成、地方議会における過半数の賛成議決等）を制度上の設置要件として定め、許諾の要件とすることなどがより適切な考え方になる。

　一般的に地域社会における合意形成を図る手法には、様々な考えがある。例えば、下記のようなアプローチがある。

①民間事業者を地域と共に選定し、民間事業者にライセンスを付与するが、同事業者に地点・地域を選定させ、予め当該地域の地方公共団体から合意を取得しておくことをライセンス申請の条件とする考え：

予め定められた一定の区域の中から、民間事業者が地点を選定し、関連する地方公共団体と交渉し、開発、投資、地域貢献等の条件を合意した上で、初めて国の機関に対し、ライセンス申請ができるという考えである。

②設置を希望する地方公共団体が、民間事業者を公募により選定し、開発・投資の条件を合意し、この地方公共団体ないしは選定された民間事業者が国に申請し、国が地点・地域と当該民間事業者の適格性を確認、認証する考え：

地方公共団体が発意する考えになり、一定の要件を備えた地方公共団体は議会の同意を得て、任意に発意できる前提とし、まず地方公共団体が事業者を選定し、開発、投資、地域貢献等の条件を合意した上で、国に申請し、免許を受けるという考えになる。

③国が一定の判断基準を定め、設置を希望する地方公共団体とその地点・地域をまず選定、その後、当該地方公共団体が、民間事業者を公募により選定し、当該事業者は別途、国の機関等より適格性認証や免許を取得する考え：

地方公共団体（地点・地域）を国が選定する手順と、当該地方公共団体が民間事業者を選定する手順、当該民間事業者が国から適格性認証・免許を取得する手順をバラバラに構成する考えになる。

　尚、上記手続きに関し、地方議会の議決をもって、地域同意とみなす考えがあると共に、地方公共団体による住民投票により、地域同意とみなす考えがある。我が国の制度設計においても、上記選択肢の中から合意形成手法を選択するか、これらを変容した手順等により、社会的な合意形成手法を制度の中に組み入れることが適切である。カジノ施設の実現と成功には、地域住民の理解と支持が不可欠であり、地域社会における合意形成は不可避の要件になるからでもある。

　特別立法措置により公営賭博の違法性が阻却されている理由とは、その施行自体が結果的に社会にとっての「公益」をもたらすと判断されているからである。この場合の公益とは、施行に伴う収益が公的部門にとっての新たな財源となり、かかる財源を公目的のために支弁することにあるとされている。また、これを公的主体のみが担うのは、賭博行為がもたらす否定的な要素をこれで遮断でき、収益を独占することにより、公益の実現を確実にできるという判断によるものであろう。最も公営賭博法における施行目的は、例えば競輪における「自転車振興」のように、最早明らかに時代に合わないものも存在し、公益性のある支出項目をその後都度法改正により増やしたり、幅広い解釈により資金の公的な使途を拡大したりして対応してきたことが実態でもあった。この意味では、法目的と財源の関係は、完璧に一対一ではなく、時代の要請に応じて変化してきたとも言える。

　諸外国においても、賭博施行の目的として、新たな財源の創出、これら財源の公目的への支出を位置づけている国は多い。賭博行為は本来好ましくは無いが、公共にとってのメリットを最優先し、税収増のために制限的にこれを認めるという考え方になる。もっとも、最近ではこのように、単一、単純な政策目的ではなく、複合的な目的が賭博施行の政策目的になりつつある。カジノの政策目的はこの典型的な事例になる。例えば、①上記にある税収増、新たな財源確保と共に、②雇用増、③地域振興・地域再生、④観光振興、⑤産業としてのエンターテイメント産業の育成と保護などが施行目的となると共に、⑤これに伴い生じる社会的な危害を縮減すること等も目的の一つとされている事例等も多い。特に統合型リゾートや、複合開発的な側面を含むリゾート開発がカジノ賭博の施行とオーバーラップする考えの場合には、複数の並列された政策目的がその法目的になることが通例でもある。もっとも、我が国では、複数の目的が並立する構造は、論理的一貫性を保持しにくくなると見られる嫌いがあるが、基本的にはこれは立法政策の問題でもあろう。一方、公的主体が独占的に関与することのみが、公益を確実にし、安全性を担保するという考えは必ずしも一般的ではない。逆に、カジノの運営行為を民に委ねても規制や規律を厳格に措置し、法の執行を厳格に担うことにより、同等の効果は得られ、公目的は達成できると考え、これを実践することが世界の通例でもある。

　法目的が重要なのは、それがなぜかかる行為を認めるのかという法的な根拠になると共に、法目的が決まれば、自動的にその法を所管する主務官庁も決まってしまうという仕組みが我が国では伝統的にとられてきたからである。また、これに伴い、益金の使途も制度的には大きな枠組みが決まると共に、規制や管理などの仕組みや組織等も当該主務官庁の影響下で構成されてしまうという結果になることが通常の我が国における行政の仕組みでもあった。これら全体の仕組みをどう構築するのかを考慮しながら、法目的を定義しなければ、全体の構図が描けないわけである。もっとも、法目的と主務官庁と益金の使途とをリンクさせ、賭博収益を特定の省利省益へと誘導する旧態依然としたアプローチは、最早現代社会においては、国民の支持を得られるわけがない。天下りのための益金配分の組織を設けたり、官僚組織の裁量により付与される第二の補助金を設けたりすること等、好ましくない慣行が必ず蔓延るからである。益金の使途は、明確に法で定め、法目的となる政策を担う官僚組織に使途の判断を委ねず、より透明な手順や判断基準により、中立的な第三者がこれを判断する手法を採用したり、官僚の裁量性が入らない国民が納得する公的使途に用いたりすべきであろう。

　では、我が国におけるカジノ実現の法目的はどうあるべきであろうか。法目的の定義は、立法政策上の重要な選択肢になる。現状における与野党の統一した考えは、日本版「統合型リゾート（特定複合観光施設）」の実現でもあり、これに伴い、内外の顧客を対象とする観光振興を軸とした地域振興・地域再開発、特定目的のための財源確保、地域社会における雇用増等という複合目的になるのであろう。この場合、誰もが納得するキーワードは明らかに、「観光振興」、「地域振興」、「地域活性化」、「税収増」、「雇用増」である。これら複数の政策目的を並列的に列挙し、その実現を図るという考え方は、諸外国にも存在し、おかしな考え方ではない。施行に伴う政策目的が複数に跨り、その遂行を担う主体も複数官庁に跨りうる場合には、これら省庁を共管とするか、上位の官庁である内閣府がこれを担うしか方法は無い。政策目的と政策を担う主務官庁を単一にして考えることは、解りやすいが、逆にこれでは複雑となる政策目的を効果的に達成できなくなってしまう可能性も高い。この場合、複数の省庁を共管とさせることがより合理的な解決策となる。尚、益金の使途をどうするかは、全くの政治判断となり、今後の議論の対象となるのであろうが、上記の通り、政策目的と主務官庁の在り方は単純に直結しないアプローチがより適切考え方となろう。