経済特区制度とは、小泉政権の時代にできた、規制緩和の手法となるが、この特区制度を利用して、カジノを実現する要望を出した自治体は、特区制度を創設した比較的初期の段階ではかなり存在した。但し、一般法たる刑法の例外規定を経済特区の考えで特例的に認めることは論理矛盾でもあり、全てが否定され、単なる話題提供に終始した。やはり新たな特別措置法で制度化を図るべきというのが、その後の一般的認識ともなった。ところが、平成20年度の特区第15次・地域再生第7次の検討要請として佐世保市、長崎市を中心とした7地方公共団体、二つの民間団体が警察庁、総務省、法務省、国土交通省に対しカジノ実現に必要な法整備として、西九州地域におけるハウステンボス場内で観光外国人を対象としたカジノを設置し、新たな地域再生、地域振興の戦略モデルを構築するため、カジノ設置及びカジノ関連法の制定を求めた。具体的内容としては、刑法35条（正当事由）を根拠に、カジノ関連法を制定することでカジノ特区を実現しようとするものであった（新たに法制度を作ること自体を特区として提案したことになり、問題提起という側面もあったのであろう。公開されていないが、法案、事業スキームを添付し、単なるアイデアでは無いとした提案になる）。もっともこれは同年4月の時点で当時の鳩山邦夫総務大臣が参議院内閣委員会において、「カジノ特区に関しても入り口で拒否するのではなく、大いに議論すべき」との発言があったことに触発されて、かかる動きになったものでもある。考えとしては、既存のリゾート施設となるハウステンボス内で、外国人を対象とした環境共生型の本格的リゾートエリアとしての新たな地域再生･地域振興モデルを構築することにより、22万人の外国人観光客の利用、170億円以上の経済効果、1,700人相当の雇用誘発効果があるとした提案でもあった。

　この規制改革要望に関しては、関連省庁より書面によるコメントがなされ、全てネット上で公開されている。総務省、警察庁のコメントは、留意項目を述べたもので、曖昧なコメントに終始している。官僚組織特有の言い逃れでもあろう。内、法務省の回答は、措置の分類はC（不可）、回答としては「刑法第185条及び186条は、社会の風俗を害する行為として規定されているところ、刑罰法規の基本法である刑法を改正して、カジノのみを刑法第185条及び第186条の構成要件から外すことはできない。カジノの特別立法については、法務省が積極的に検討する主体ではないものの、いずれかの省庁においてカジノを法制化する法案を立案することとなれば、その内容について、法務省が個別に、当該省庁との協議に応じる用意はある」としている。

　実はこの内容は、この5年前に自由民主党の議連が法務省に書面で意見開示を求めた際の法務省回答と全く同じであって、法務省は、一貫して同じ主張をしていると理解することができる。これが全ての省庁の本音を代弁していると理解することがより、適切でもあろう。問題のポイントは下記に要約できる。

① 一般法である刑法上の規定を、経済特区という手法により、一部区域に限定して、その違法性を阻却することは我が国ではありえない。単なる経済的な規制緩和ではない以上、そもそも特区制度の枠組みとして処理することは制度的にありえないといえる。

② 刑法上の違法性を阻却するためには、このために明確な公益に資する政策目的と公序良俗や地域環境を悪化させない制度的な措置が必要で、かつこれを担保する個別の立法措置が前提となる。このためには、しっかりとした理屈や論理が必要となり、単純な形でカジノの施行が認められること等はあり得ない。

③ 施行数を限定的に実施する、あるいは関与しうる地域数が実質的に限られるという政策を取る場合には、現象的には確かに「特区」的でもあるのだが、適用すべき法は経済特区法ではなく、新たにこのために設けられるべき法律ということになる。これは例え対象が1ヶ所でも必要な措置になる。

　法律上の規制を抜くことができれば、カジノは実現できるという安易な考え方をとる人が我が国には多いが、これは賭博制度や賭博行為のあり方があまり認知されていないことによる誤解がその理由と判断される。賭博法制そのものも、我が国にある既存の制度はパリ・ミュチュエル賭博関連法のみであり、この制度をそのまま単純にカジノ法制に類似的に適用することはできない。カジノ法制とは、我が国には未だ無い類型の賭博法制になり、これを想定すること自体が解り辛いという側面もあり、誤解を生むのであろう。尚、2013年6月5日に、松井大阪府知事・橋下大阪市長は、政府が考慮中の国家戦略特区（所謂アベノミクス特区）に関し、「国家戦略特区の創設に向けた提案」を政府に提示すると共に、公表しているが、この中で「統合リゾートの立地実現」を主張している。一見国家戦略特区でカジノ実現できるのかとも思えそうだが、よく見ると、IRの早期法制化を要請し、実現される場合には大阪をと主張しているだけであって、国家戦略特区によりカジノができると考えているわけではない。また、法理として、アベノミクス特区でIRカジノ等できるわけがないのだが、素人的にはできそうに見えてしまう。特区の枠組みとは別に、違法性を阻却できるに足るカジノ立法が存在しなければ、絵に描いた餅でしかない。

　わが国において新たなカジノ法制度を法律として創出する場合、如何なる手法と選択肢があるのであろうか。

　刑法第23章第185条～186条は、賭博行為をなすことも、かつこれを業として提供することも罪と規定している。一方、刑法第35条は別途法律により定められる「正当行為」の場合には、これを罪としないと規定する（これを違法性阻却事由という）。何が違法で、何を合法とするかは立法政策上の課題となることを意味するが、公共性・公益性があり、一定の政策目的を達成する手段となる場合、違法性を阻却するという立場になり、現在の公営賭博関連法は全てこの論拠をもとにした制度である。一方、賭博行為自体を厳格な規制の対象としつつも、刑法上の罪とはしないように、刑法自体を変えるという考えもある（これを非犯罪化～Decriminalizationという）が、全ての賭博関連立法を見直すことをも含意し、現実的とは言えない。また、既存の法律の枠組みを、活用することにより、違法性の阻却要件を満たすことができるのではないかという主張もある。例えば、経済特区の考え(構造改革特区法)を採用する等の考えだが、違法性阻却とは、単純な経済的規制の緩和ではないわけで、一般法である刑法上の規定を規制緩和の論理で変えてしまうということは論理的にありえない。あるいは、特定の地域振興に関する既存の特別措置法の中で（例えば沖縄振興特別措置法）、刑法上の特例措置を規定すればよいという主張もあるが、これも現実的妥当性があるとも思えない。特定の地域のみに、なぜ一般法たる刑法上の特例措置が付与されるのかに関して、合理的な説明ができないからである。

　刑法上の違法性を阻却する行為は、単純ではなく、やはり刑法第35条を根拠とし、そのために個別の法律を設け、その中において、違法性を阻却するに足る明確な公益性、公共性や法目的を規定し、初めて実現できるものでもあろう。かかる理由により、賭博行為を許諾する法律は、その内容自体を慎重に規定することが求められ、精緻な規制として構成されざるを得ず、立法上のテクニックスでこれをごまかすことは不可能に近い。また、かかる考えは立法政策として好ましいとも思われない。よって、カジノを新たに認める賭博類型とする全く新しい法律を作ることが、やはり適切な考え方、アプローチになる。

　では、この法律はどうしたら実現できるのであろうか。理解すべきポイントは下記にあり、実現のために越えるべきハードルは高い。

① 公営賭博法は公的主体がその主催者ではあるが、公的主体自らが賭博行為に参加しないパリ・ミュチュエル賭博である。この仕組みと主催者である胴元が賭博リスクを担うカジノ賭博の仕組みとは大きく異なる。賭博種としては全く別物と考えることが本来適切で、現行法の公営賭博法制は、カジノ法制の参考とはなりにくい。公的主体は、賭博行為から一歩離れた距離を保ち、管理者として規制することの方がより適切となるからである。よって、公的主体ではなく、民を施行者とし、厳格な規制を導入することで公益性と公共性を保持できる仕組みを前提とすることが好ましいことになる。

② カジノでは、運営に関与する主体が誰であれ、関与する主体の参入は極めて厳格に規制し、かつ運営の在り方にも厳格な規律を適用すること、また、法の執行を厳格に担保することが諸外国での慣行となる。但し、我が国の現行法には、類似的な法制度はない。

③ 類例のない新しい法律となる以上、諸外国の事例をも参考とすべきだが、外国の法制度は我が国の法制度とは大きく異なるという事情があるため、参考になるとはいえ、諸外国の制度をコピーして、一つの制度ができるほど単純な話ではない。我が国の現行諸制度や法律の考え方に立脚しつつ、海外の良い所をも積極的に取り入れ、独自の制度設計が必要となる。

④ 賭博行為は現行法では違法となる以上、立法府による立法政策としてのイニシアチブが無い限り、政府・省庁がこの政策立案を推進しにくいという状況にある（利権、公務員定員制限、新たな行政組織を作ることの困難さ等より、政府・官僚側からは立法提案が出にくいということになる）。この場合、政府（省庁）が提案し、実現する閣法ではなく、一定数の議員が賛同して、法案を提出する議員立法がより現実的な手法となる。

⑤ もっとも議員立法であっても、主務省庁を決め、衆議院法制局が議員を支援し、関連する省庁との調整、政権与党内部や主要野党との利害調整等を経て、国会に上程されるのが通常の慣行でもある。政治主導を維持しつつも、行政府との緊密な協力・協働も必要で、法案策定過程でどう実施するかの枠組みの詳細検討も必須の要件になる。

⑥ 賭博行為の是非は議員個人の宗教観、倫理観等にも左右され、公党として議員を束縛できない議題でもあり、与野党間で賛成と反対に分かれる主題ともなる。この場合、議員立法をベースとし、超党派で支援の幅を広げる戦略が必要になってくる。与党も野党も意見が割れる法案となることが確実である以上、議会内部でも慎重な合意形成手順が必要になる。

　新たなカジノ法制を考えるということは、単純な規制緩和で実現できるほど甘くはない。多くの人が、この単純に実現できるという幻想に陥ること自体がハードルの高さを物語っている。新たな公的管理の枠組みの中で新たな賭博行為を認めるという意味では、規制緩和ではなく、新たな規制の創出になる。　　　　

　カジノ・ゲーミングという余暇市場は、諸外国には存在するが我国にはまだ存在しない。明確に潜在的・顕在的需要はあると想定されるが、具体の市場規模に関しては様々な意見があり、必ずしも明確ではない。かつ論理的に不明確な主張も多い。

　これは、

① 我が国には未だ存在しない賭博種・市場であるが故に、その顧客層と顧客による支出性向を正確に捕捉することが難しいこと(地域住民、来訪観光客、外国人訪問客等如何なる顧客層が主体となり、如何なる支出性向を示すかにより、売上は大きく異なってしまう)、

② 税務・会計上の制度の在り方や規制の厳格度の在り方次第では、顧客層と顧客の支出行動は大きく変わりうること（射幸心を規制する方針を取った場合や、賭け金行動自体を規制の対象にすれば、確実に顧客の支出は少なくなり、当然売り上げも減少する）、

③ 施設の設置総数や規模、その戦略的地点、アクセスの良さ、人口集積後背地を持つか否か、如何なる施設内容となり、如何なる顧客をどう惹き付けることができるか等が未だ不案内な事項が前提となる場合、市場の規模を中々推定できなくなること、

等の事情があるためである。

　勿論、類似的な公営賭博や遊技における国民の支出性向から、特定賭博行為に関する支出性向を類推することや、諸外国における分析モデルや一定の前提のもとに経済計算を行い、我が国の市場規模を推計することは不可能ではない。但し、前提条件の考え方次第では、結果は大きく異なってしまうことを正確に理解する必要がある。経済的分析は所与の前提が正しく、固定値であることをまず考慮の前提におくために、前提条件が不案内である場合には、どうしてもその結果に対し、疑問符がついてしまうことになる（例えば、澳門、シンガポール等の外国市場の顧客支出動向やデータより、一定の仮定条件を導き出し、これをベースにわが国市場における顧客支出を類推する等の考え方になるが、あまり意味が無い。制度的環境が大きく異なりうる場合、顧客の支出行動も大きく変わるからである）。

　但し、わが国における国民のかかるエンターテイメントへの一般的支出性向よりして、①明らかに一定の大きな需要は存在すること、②但し、一定の条件の下で初めて顧客の集客力や支出性向を把握できると考えられ、地域や地点、施設規模・内容次第でこれらは大きく変化してしまうこと、③新しい賭博種を比較的可処分所得の大きい新たな市場で導入する場合、当初の時点で失敗事例は過去存在しないこと等の事情よりして、相当の市場規模は存在すると考えるのが合理的な判断であろう。但し、現状公表されている数値は、期待感のみが安易に膨らみ、合理的かつ説得力のある論拠となっていない市場規模推定である場合が多い。公営競技や宝くじ、遊技等は、顧客総数、顧客賭け金総額等を一定の施設数、施設規模、運営条件の下で把握することができる。但し、これら潜在的賭博ないしは類似的な遊技（パチンコ、パチスロ）消費者の全てが潜在的カジノの顧客であるわけが無く、高規格のカジノ・エンターテイメント施設は、比較的富裕層にあたる顧客や一部外国人訪問客等伝統的な公営賭博の顧客ではない新たな顧客層を取り込むことができる可能性がある。外国人専用のカジノとか、国際飛行場におけるカジノ等の概念が主張されるのは、市場の実態や規模を無視した安易なカジノ解禁論でしかない。これらは限りなく需要や施設規模を限定した中での施設概念になり、かかるアプローチではシャビーな単純賭場施設しかできなくなる。カジノは金の卵を産むガチョウではない。但し、施設の在り方や運営の条件次第では、話題性、集客力、消費支出効果の高いエンターテイメント施設群として、カジノ施設を企画し、実現することもできる。

　この様に、カジノ・エンターテイメント施設の複雑さと面白さは、その経済性、事業性、市場性自体が、制度や規制の在り方、地点の戦略性、その地点における市場性、内外からのアクセスの利便性や環境、施設自体の競合性と類似施設との競争性等、様々な要因の影響を強く受けるという点にある。この意味では、想定値として、我が国の市場総規模を推定するよりも、明確に設置総数を2～3ヶ所に限定し、地域独占が付与されることを前提に、諸条件をある程度前提として固定した上で、経済計算をしない限り、市場｢規模｣を把握することはできない（これを最も適切に把握できるのは、公的部門ではなく、実際に投資を行い、マーケッテイングや顧客集客戦略を担い、運営事業戦略を実践する民間カジノ開発運営事業者以外にない）。諸外国では、公的部門のコンサルタントが、他の事例から一定の条件を固定し、市場規模や売上、税収等を推定し、これらを期待値としながら、税率や運営規制の詳細を想定し、制度創出の参考にするという場合が多い。経済効果という意味では、カジノ施設群がもたらす直接的な経済効果と共に、周辺の付帯施設がもたらす効果や、雇用やかかるエンターテイメント施設が地域全体にもたらす二次的、三次的経済効果にも大きいものがあることにも留意することが必要である。

　尚、わが国の市場規模を、シンガポールやマカオを参考にし、算出する考えは必ずしも適切な考えでは無い。わが国とこれら都市国家や特別区域とは、市場構造が根本的に異なると共に、カジノの市場性や市場規模は優れて制度的要因に左右されるという背景が強いからである。

　新たな制度を創出する場合、カジノ施設をどう制度上定義すべきであろうか。カジノ施設とは何かを定義することは、法目的にも関係し、優れて政策的な判断になる。単純にこれを遊興賭博施設として定義することもできれば、一定の条件を兼ね備えた複合的な施設として定義することもできる。例えばフランスでは、カジノとは1）人口50万人以上の温泉地、避暑地、海浜リゾート地に設置される特例的に許諾される施設で、2）レストラン、ショー、ゲーミング・カジノの施設を備えた施設として定義され、一流のレストランやライブエンターテイメント・ショーを開催できる施設や実際のイベントや興業が行われない限り、法律上の「カジノ」ではなく、かつかかる類型以外のカジノは認められていない。あくまでも観光地における集客施設として、かつ一定のイメージを保持する遊興施設として制度的に定義したことになる。オセアニア諸国では、カジノとは観光振興、税収増、雇用増を満たす複合的開発の核となる施設として定義され、ゲーミング賭博施設を含むもろもろの集客施設の集合体の一要素として定義されている。多様な遊興施設や宿泊施設、飲食施設、ショッピングモール等の集合体として、カジノを捉える考え方は、一種の滞在型リゾート施設として、カジノ施設を把握する考えでもあり、主に米国で実務的に発展し、この米国モデルを自国にも類似的に採用しようとする考えから生まれたものでもある（面白いことに米国では自然発生的にできた考えで、制度的にかかる定義は無い。もっとも、新たな国でカジノを制度化する場合の最近のトレンドは、カジノ施設の在り方や施設群の在り方を政策的に主張することがある）。シンガポールでは、当初より、この考えを更に発展させ、「統合型リゾート」（Integrated Resort、略してIRという）というコンセプトを生み出した。カジノの集客力、収益力を施設群の中核にしつつも、ホテル、飲食、エンターテイメント、ショッピング、コンベンション施設、博物館等の公共施設等を併設したもので、多様な機能を包括する集客施設群を意味する（尚、シンガポールではIRとは施設の在り方の実務的な概念規定であって、開発事業者を招請する募集要項に要件規定として用いられたり、政策的にかかる用語が主張されたりしたが、法律上の定義とはしていない）。この様に、カジノ施設を様々な機能施設の中核的な一要素と捉える考え方は、カジノ賭博施設に対するアレルギーを緩和する効果がある。かつまた、かかる施設群全体がもたらす経済支出効果は、社会的な合意形成を図る上で、大きな効果があることが立証されている。但し、施設の構成要素を固定的に捉える考え方はここにはなく、集合概念ではあるがその構成要素を厳密に定義しているわけではない。

　かかるカジノの施設定義概念の発展は、関連する投資や施設の規模を飛躍的に拡大させ、地域再開発や地域再生の要となる一つの手法として用いられるに至っている。こうなると、カジノとは賭博の為だけの施設ではなく、かつ単独に設置されるシャビーな施設でもないということになる。現代社会における基本的なカジノ施設の潮流は、①施設の大規模化、他の施設機能との融合化と多様なエンターテイメント、アメニテイー・機能を具備した施設群として全体をとらえ、あくまでもカジノをその中核施設とみなすこと、②都市や著名観光地にとり、メルクマールとなる大規模・高規格施設で、内外の観光客を惹きつけることのできる宿泊やコンベンション機能をも備えたリゾート施設と考えること、③カジノの集客力、収益力を最大限活用しつつ、そのメリットを最大化し、デメリットを極小化する複合的な機能をもった観光施設群、複合観光施設として、捉えること等にある。

　統合型リゾートの考えや、シンガポールの経験は、我が国の与野党議員の共感を呼び、我が国においても、この類似的な統合リゾートないしは複合観光施設のコンセプトが特定複合観光施設として、カジノ制度の中核となることが考慮されている法案の骨格となる。この場合、設置するのは、内外の観光客、旅行客、コンベンション客を誘致できる統合型リゾート施設であり、この中において、許諾ゲーミングとしてのカジノをサービスとして提供できる施設内容になる。この意味では、「カジノ」あるいは「賭博遊興施設」というイメージからは大きく異なる施設群になる。

　与野党の議員は、制度構築に対する考え方として、明確に、施設数を限定し、かつ高規格で投資規模の大きい巨大リゾート施設を「統合型リゾート(IR)」ないしは「特定複合観光施設」としてイメージしており、小規模、低規格で複数の施設が乱立する制度を前提としているわけではない。この場合、必然的に地域開発や再開発、大規模開発投資を前提にすることになる。施設として如何なる要素を含むように構築するかは、実質的に地域のビジョンを作ることになる地方公共団体による要件定義次第であろうが、地域開発の効果的な手法の一つとして、民間投資を誘引できるコンセプトであることは共通となる。但し、個別の地域毎に観光特性や地域事情が異なる以上、各地域の特性に合わせた多様なIRの施設の構成の在り方を認めることが、理にかなっているとも判断される（この考えは超党派議連の会長私案にも記載されていると共に、IR推進法においても地方公共団体の構想の尊重という表現で明記されている）。

　統合型リゾート(IR)という言葉を忌避する向きも多い。昔の地方公共団体が三セクとしてリードしたリゾート法とその失敗したリゾート施設を連想するからであろうが、地域数を法律上限定し、その内容や地域指定の選定基準を明確にすれば、全く異なった概念になる。

　カジノ立法化の議論は自民党の議員有志が2001年に検討を始めて以来、既に12年以上に亘り、永田町を中心になされているのだが、この間、政治と行政はお互いに距離を置きつつ、政策論議に関与してきたという経緯がある。政治（立法府）と官僚組織（行政府・省庁）がうまくかみ合わないと立法措置は実現しないという典型例のようになった。では、この両者の関係は本来どうあるべきなのか、何がポイントでどうすれば実現するのであろうか。

　下記等が要点になる。

① 政治的に強いイニシアチブの必要性：

立法府による立法に向けての強い意志が無い限り、行政府は動かないし、民意も動かない。政治家の中でも意見が割れる事案である以上、かなり強い、かつ継続する政治的なイニシアチブとリーダーシップが必要となり、これに基づく政治的な合意形成が必須の要件になる。政治の意思が弱いと、行政府はついてこない。

② 立法府と行政府による協力と連携：

政府内部で検討組織が存在し、立法府の動きを表裏で支えていかない限り、複雑な立法案はまず実現しにくい。法の施行を踏まえた詳細検討は、立法案策定過程から必須の要素になり、立法府だけではできるものではない。単純な法案ではない場合は特にそうなる。緻密な事前検討や裏作業も必要で、これが立法政策を裏で支えることになる。かかる意味での立法府と行政府の協力・連携は極めて重要である。

③ 必要となる民意と民による支援：

政治の強い意志を支える民意があることも政治の動きを後押しする。直接的な当事者となる地方公共団体や様々な民間団体による賛意や支援は政治を強力にバックアップすることになる。但し、民意があれば政治が動くではなく、まず政治が動かなれば民意も動くわけがない。何かの民による運動があれば確かに良いが、単純にはいかない。尚、政治家は、民の強力な連携組織があれば、政治は動けるというが、全く逆であって、政治の強い意志と行動が無い限り、民間の支援・協力組織はありえないし、できにくい。

④ 政府内部における強いリーダーシップの必要性：

政治の要請を受けて、実務課題をさばき、関係しうる省庁と問題を詰め、前へ進める作業を推し進める政府内部におけるパワーが必要となる。官僚組織を効果的に動かすには政府内部における政治家（閣僚級ないしは官邸）の指示が絶対要件になる。

⑤ スピードが重要、時間の経過は致命的な問題に：

政治家のレベルである程度のインテンシブな議論が醸成され、気運が盛り上がっている状態は長く継続しにくい。時間がたてばたつほど、焦点はボケる、問題は拡散する。後刻議論して詰めるポイントを今詰めろとなった場合、判断の優先順位が弱まる。問題を仕分けしながら、段階的に詰める戦略を意識として共有しない限り、必ず横からの議論が入り、時間をつぶすことになる。議論は悪くはないが、本質論ではない場合、案件形成には障害となりかねない。この場合、立法府と行政府の距離は広まり、案件形成から程遠くなる。

⑥ 政治レベルでの一体化した議論と合意形成こそが行政府を動かす：

二段階による立法戦術は、まずプログラム法的な推進法により、基本理念、考えを定義し、かつ実現の為の手順と手法を立法化し、この前提に立ちながら、より詳細の議論を政府に詰めさせ、詳細な実施法として後刻取り決めるという考えになる。推進法は法律事項は限定され、あくまでも推進を合意するための基本理念の定義と、検討のための政府組織の策定等のみが規定される。即ち、ここには詳細な議論はない。実施法の大枠の考えの策定に参加し、全体の構想が頭にある議員にとっては、合理的な手法になり、理解は早い。一方、何ら議論に参加していない議員にとっては、本来議論すべき項目が全て後送りにされ、曖昧なまま実施法を一方的に決められ、議論の余地が無くなるのではないかという懸念をもたらしやすい。かかる議論も立法府と行政府の距離を広げてしまう効果をもたらしてしまうため、立法府内部でのしっかりとした合意形成が必須の要素として、全ての前提になる。

　上記様々な要件が一定レベルまで高まった段階で、初めて政治と行政は効果的に動くことができるとみるべきであろう。政治や行政の様々なレベルにおける合意形成の積み重ねがあり、初めて立法府と行政府は効果的に動くことができる。複雑な法案の実現にはこれが絶対要件でもあり、これを可能にする環境やタイミングも重要となる。

　では如何なるポイントが我が国におけるカジノ制度創出に際しての論点になるのであろうか。以下では、超党派議連で議論された様々なポイントや、政策的選択肢の在り方を提示することにより、この全体像を解説することを試みることにしたい。

　超党派議員連盟は一種のプログラム法であるIR推進法とこれを受けたより詳細な内容であるIR実施法という二段階での立法化を前提にした行動を採用した。立法府が方針を定め、政府をして実施のための法律制定を義務付けるという手法は他国にもあり、特段珍しい手法ではない。カジノの施行を実現する為の制度的枠組みは精緻なものとなることが想定されており、政治主導の下に政府を関与させながら、しっかりとした枠組みを立法府と行政府が連携して構築するということがこの基本的な考え方になる。もっとも、このアプローチにはメリットも、デメリットもある。

　メリットは専ら下記諸点にある。

① 理念、考え方、方針等は議員立法で大きな枠組みを固め、より実務的な詳細の検討は政府に専門チームを設け検討させるというアプローチは、合理的でわかりやすい。

② 法案も内容的に単純で、議員の賛同を得やすい（詳細は政府を巻き込んで、後刻検討すればよいし、実施法も最終的には議会において議論の対象になる以上、全てを政府に委ねるわけではない）。

③ 実施法策定の手順や考えをオープンにせざるを得ないため、政策決定のメカニズムがより透明化し、国民に対し明らかになる（従来ならば阿吽の呼吸で主務官庁を予め政治的に決め、これを裏で政治が動かすという手法が採用されるのだが、これでは、単なる省利省益の為の制度に繋がりかねず、かつ、透明性にも欠ける）。

　一方、下記デメリットもあろう。即ち、

① 理念や方針、手順のみのプログラム法である以上、中身や詳細は実施法に委ねられるため、概念の議論が中心になり、中身の議論は極めて薄くなる。一端これを認めれば、議論も無しに、なし崩し的に実施法へと繋がりかねないという反対が起こりうる。また、実施法の枠組みの中で議論すべき内容に関して反論しても、議論がかみ合わなくなる。

② 手順的にどうしても時間がかかる（行政府が立法府の意向を忖度して、予め事前検討をするなり、検討準備に入っていれば、この時間は短縮できるが、推進法により初めて検討を開始するでは、行政の対応はどうしても遅れて、時間がかかってしまう。

③ プログラム法とは、本来、実施法の大枠と考え方を立法府や行政府が共有して、初めて実現できるものであって、推進法と実施法が切り離され、全く何もない所から実施法をゼロから作るというわけではない。立法府の構成員が変わらず、同じ考えを議員が共有しているからこそ一定期間内に実施法を作れるという判断に繋がるのだが、議会の構成員が変わったり、推進法の議論と策定にあまりにも時間をかけすぎたりすると、焦点がぼけてしまい、更なる時間を要することに繋がりかねない。この結果、議論が迷走し、焦点が絞れなくなるリスクが生まれることになる（2012年時点での民主党の迷走はこの典型的な事象でもあった。議論のための議論をし、議論をコントロールできなくなる事象が生じたことになる）。

④ 推進法は議員の意思として議員立法として構成されるが、実施法は政府にその作成を委ねるため、閣法となる。IRに関する実施法は、従来の公営賭博制度とはかなり異なる内容となるため、その策定を全て政府に委ねた場合、現実とは遊離した保守的な規定になりかねない。政治が判断すべき項目もまだ多く存在し、IR実施法が実現するまでは、立法府が何等かの形で責任をもって枠組み形成に関与することも必要な要素となる。この為には何らかの仕組みが必要であると共に、強いリーダーシップが政治に求められることも間違いない。

　デメリットが多いのは、二段階立法化を必要とするほど、複雑な法律で、慎重な検討が必要な内容であるために、時間と検討の手順を必要とし、どうしても単純にはならないという背景があるからである。かつ、推進法は理念と方針を定めるが、その次の実施法の為の青写真を超党派議連として確実に固めた上でなければ、次のステップへとスムーズに移行しないという事情もある。いずれにせよIRを実現するためには、立法府と行政府による緻密な協力、連携が必須の要素となり、政治のイニシアチブやリーダーシップが必要になると共に、主務官庁にしっかりとした体制を設け、関連しうる省庁との協力・連携・調整を緻密に行うことも必須の要素になる。

　新しい制度の枠組み創出には政治的なイニシアチブは絶対要件になる。但し、より詳細の実施の在り方や規範の詳細等に関しては、行政府の関与と協力が無ければ何も制定できないし、政治家だけで全てを取り決められるということではない。カジノを巡る立法府の議論も、本来政府との表裏一体の議論と行動があってしかるべきだろうが、時の政権の勢いや意気込み、あるいは政党による政策的意思等によっても政府との対応の在り方が微妙に異なり、必ずしも一貫性のある行動はとられていない。政治家によるイニシアチブに対する政府の反応は下記に要約できる。

① 刑法の違法性を阻却する仕組みに対して、政府は常に消極的であり、この問題に関し、特定省庁が自らの意思、判断により積極的に動いたという経緯は一切無い。立法府による強い意志と支援が無い限り、特定省庁が刑法規定を変える政策を自ら主張するということはありえない（誰も火中の栗は拾わない）。

② 自民党の議員連盟は、過去、法務省に対し書面で問い合わせを実施したが、「立法府が違法性を阻却する新たな立法措置を考慮する場合には、応分の協力はする」というもので、その後の国会における法務大臣発言、あるいは超党派議員連盟質問状に対する法務省回答、特区提案に関する法務省見解も全く同一であり、法務省はこの基本的スタンスを従来から一切変えていない。2011年5月26日付超党派議連に対する法務省回答も「法務省としてはこれまでも刑法を所管する立場から、賭博に関する立法について意見を申し述べてきたところであって、現在もその方針に変更はない。法務省としてはかかる観点から協力したいと考えており、それに必要な体制をとってまいりたい」旨再確認している。動くか否かは立法府の意思次第ということになる。

③ 国会議員による議員連盟による行動は、政治的な行動ではあるが、政府や政党を巻き込んだ実現性や実行性の高い事案でない場合には、単なる議員のお遊びと判断する傾向が霞が関では強く、関係省庁は真面目に検討しないのが通例である。政府が検討を始めるためには、議連自身が強力な枠組みで、議連の考えの実現性が高いことが必須の要件でもある。

④ 議員連盟が関連する省庁とヒアリングを実施した際に、関連しうる省庁から書面にて見解を取り付けたことが過去数回存在する。当然のことながら反対する省庁はおらず、立法化に際しては、応分の協力はするといいつつも、積極的な行動はとっていないし、現実にとらなかったというのが実態であった。

　上記の様に、協力はするが自らは積極的にならないという官僚組織の態度は、議員の任意の集まりでしかない超党派議員連盟の力量を図りかねていたということであろう。自民党が政務調査会で本格的に検討した2006年、2012年は関係省庁から必ず参事官以上を会合に陪席させていたが、2012年の民主党政策調査会は官僚の陪席を拒否している。官僚組織を陪席させ、情報を共有し、政治の意思を関係省庁に見せることは、一定の緊張と協力関係を生むことになり、それなりの効果はある。これは「政治主導」とは何かとする政党間の考え方の差異であるともいえる。

　一方、政治の動きに呼応する政府の対応も（特に民主党政権時代は）行き当たりばったりの対応でしかなかった。2010年1月の行政刷新会議・「規制・制度改革に関する分科会」中間取り纏めでは、「カジノを運営する場合においても適用除外とする方策について、関係府省の連携の下、検討すべきである」とし、2011年度より検討開始とされたが、現実には何も起こっていない（そもそも行政刷新会議ではこの問題に関する知見も、経験も無く、政治家に言われ、書いただけであったのだろう）。2010年6月の国土交通省新成長戦略の中では「カジノの検討も前向きに」とされ、同年9月の閣議決定された「新成長戦略に向けた三段構えの経済対策」においては付帯文書内に「観光振興を初めとした地域活性化」として「11民間事業者によるカジノ運営の解禁」とある。また、2011年10月26日の衆議院国土交通委員会では、みんなの党柿澤議員の質問に対し、国土交通大臣は「IRは推進していく」と明言し、観光庁長官も「議連の動向も踏まえ対応する」と回答した。一方、2011年12月6日の参議院予算委員会において、当時の野田総理は、カジノについて、共産党議員の質問に答え「政府として検討するつもりはございません」と答弁している。後刻、野田総理は議連代表に対し、議員立法という形で議連がイニシアチブを取る場合には政府として反対しないし、「協力する」と言明したという。この一見矛盾した回答は、当時の民主党政権における混乱と、この問題に関する政治的合意形成が如何に難しい問題であるかを露呈することになったといっても過言ではない。賭博関連立法が実現するためには、①政権トップの了解、②これを支える政権政党自体の支持と了解、③確実、かつ着実に政府関連省庁を関与・協力させ、官僚組織を束ねていく政治的リーダーシップが必要になる。この点、民主党政権では、これらが全く考慮されず、バラバラの対応であったことが現実となった。

　現在の超党派議員連盟が検討中のIR推進法（案）は、政府に検討組織を作ることを義務付け、国会議員も重要事項の審議に参加する形で、一定期間内に実施法の成案を得て、閣法としてこれを実現することを期する内容である。法により政府を巻き込む枠組みを構築することが、政府と官僚組織を組織化し、動かす最も効果的なツールになるとする国会議員の判断でもあった。

　本年度通常国会会期末に近い2013年6月7日、日本維新の会は単独で「特定複合観光施設区域の整備の推進に関する法律案（通称：IR推進法案）」を衆議院事務総長に提出した。勿論これは超党派議員連盟の合意を得たものではなく、かつまた、維新の会としての独自案とは言えず、超党派議連のIR推進法の内、下記3項目を修正した内容のものであった。その本質は超党派議連の案と大差の無い内容でしかない。変更した部分は、下記の通りである。

① 超党派議連の原案は、東日本大震災直後に策定されたものでもあり、当時の事情を反映し、施行者から徴収する納付金に関しては、「東日本大震災等の大規模災害からの復興に要する費用に充てることができるものとする」とする規定（第12条関連）があり、これを削除した。震災復興には既に十分な財源の手当てが為されている以上、他のより政策的に重要となる使途を別途考慮することになる。

② 政府による特定複合観光施設区域の整備の推進の為に必要な措置（即ちIR実施法の策定）を推進法の「施行後二年以内を目途として講じなければならない」とする規定（第5条関連）を「一年以内」と短縮した。

③ 政府が組織する特定複合観光施設区域本部の本部長（内閣総理大臣）に意見する衆参両議院・学識経験者より構成される「特定複合観光施設区域整備推進会議」の規定を削除した（第21条関連）。

　上記修正は、超党派議員連盟を再組成する前の2013年3月に実施された、与野党責任者による世話人会の場において、維新の党より各党に説明されたが、①は反論もない修正、②は単純に政府が実務的に対応できるか、現実的かという課題が残るだけになる。一方、③については、国会議員が関与することは利権等に繋がり適切ではないとする主張なのだが、IR実施法を策定するまでは様々な政治的判断が必要とされる項目も多く、単純に政府に委ねるだけではカジノに関する規範を含むIR実施法の策定は難しい。この点に関しては、与野党の合意ができているわけではない。上記修正案に基づき、維新の党は、世話人会や各党幹事を通じ、党代表の意向により、維新の党単独で今通常国会中に法案提出する可能性があることを幾度となく示唆してきたが、同意が得られたわけではない。超党派議連としてこれまで与野党は完璧に共同歩調をとってきたにも拘わらず、一方的に一部修正した案文を独自案として国会に上程することは、与党自民党・他野党からしてみれば、それは無いだろうということに尽きる。本来与野党が一致して、超党派で行動しない限り、審議され、可決されることなどありえない法律案であることは、維新の党を含めた与野党議員の共通した認識だからでもある。7月に参議院選挙を控えた通常国会では、会期延長があり得ず、そもそも法案を審議する時間は無く、確実に審議の対象にならない法案の上程となった。法案をどう成立させるかというよりも、永田町の論理と政党間のバトルが優先したというのが実態であろう。但し、政党間の足並みを乱す行為は当然与党や他の野党から忌避されることになった。この行動は、維新によるスタンドプレーとみなされ、マスコミは殆どこれを無視している。法案を提出することに意義があるのは与野党が一致した行動をとるときであって、単一の党の行動ではありえない。事実、確実に審議もされないことが解っている法案である以上、今かかる行動をすることに何の意義があるのかと考えることが常識でもあろう。

　拙速な行動では法律はできない。与党自民党は当然好ましくないというスタンスになるのだが、一方、この問題を選挙の争点にはさせたくないという考えもある。法案の内容に関しては与野党いずれもが、原則合意している方向性でもあり、反対できにくい。一方アプローチとして維新が強力にこれを政治的に進めようとすれば、自民党としては、現状は維新と同一歩調は取り難いということになる。早くやれとする維新の動きを今の状況で自民党が同調することはありえない。7月の参議院選挙後の政党間のパワーバランス次第で状況は大きく変わるため、当面は争点にしないという態度が見え浮かぶことになった。また、一部自民党若手議員は、参議院選挙で多数派をとり、与党自民党主導で維新の党等を無視して、独自に法案提出をすべきとする過激な意見もあった様である。この維新の党の行動により、超党派議連も7月の選挙迄は何もしないし、またできないという状態に陥ってしまったのが現実となった。本来であるならば、会期末前に、秋の臨時国会に向けて、地歩を固め、今後の方針や推進法ではなく実施法の基本的な考え方を詰め、着実に、かつ確実に実現へのステップをとることがあるべき筋なのであろうが、永田町の論理はそう単純には機能しないということになった。但し、維新の党の意図はどうあれ、同党による行動が、結果的に事態を混乱させ、前へ進むステップを停滞させたことは間違いない。法案は形式上受理され、閉会中審査ということになってはいるが、まず進展は見られそうもない。最初に法案を上程した等という主張も価値があるか疑問である。確実に仕切り直しになると想定されるからである。法案を一緒に、確実に上程し、実現するよりも、自党の我を主張することがより重要とすることが、残念乍ら永田町の論理になる様だ。

 　2012年末の衆議院総選挙、再度の政権交代は、超党派議員連盟の動きを停滞化させた。再度自民党へと政権が交替したため、選挙後の与党による政治体制の方向が固まり、安定するまで一定の時間がかかったと共に、政策優先度が低い案件の検討は後回しにされたからである。かつ、選挙前の超党派議員連盟の幹部の1/3は落選、別の党に移籍した幹部、選挙後政府や党の役職に就く幹部も多く、そもそも議員の顔ぶれが大幅に変わったため、超党派議員連盟が機能しなくなっていた。新たな議員も増えた為、超党派議員連盟を再組成せざるを得ないという事情もあったことも事実である。最も超党派議連幹部の顧問・幹部等が政府閣僚や与野党の幹部になったため、推進に向けての体制はそれだけ強化されたことになる。新たな超党派議員連盟は、より強力な枠組みとすべく、与党幹部間で慎重な幹部人選が行われ、これに何と約4ヶ月という期間を要した。数回の与野党世話人会議を経て、新たな超党派議員連盟を再構成できたのは2012年4月24日の総会となった（選挙前の議連参加者は144名、今回は138名となったが、賛成を表明しながら、リストに事務手続き上掲載されていない議員も存在し、実際は増えることが想定されている）。選出された新たな議連の幹部のうち、会長は元官房長官細谷博之議員（自・衆）、幹事長は岩屋毅議員（自・衆）、事務局長は萩生田光一議員（自・衆）となり、最高顧問、顧問、副会長に与野党幹部を配する等強力な布陣が考慮された。会長の指名は、官邸の意向による。

　上記に至る政権与党である自民党の基本的考え方は下記にあった。

①過去超党派議連の枠組みで議論してきた法案、手法の基本的枠組みは変えない。一部修正はあり得ても、再度ゼロから議論する意味はない（例えば、修正すべき点としては、カジノがもたらす国にとっての交付金の使途を当面の間震災復興に充当する旨の規定は、2年前の震災直後の話であり、別途復興資金の手当てがついている以上削除すべきという意見がある。より政策的にアピール度のある使途を考慮すべきだが、後刻検討すればよいという議員の考え方になる）。

②推進法案は、与野党が協調・協力し、超党派議連として実現を推進することを基本とする。一方、超党派議連自体は、選挙に伴い議員構成が大きく変わったため、実質的には再度募集をかけ、再構成する必要がある。

③与党自民党が主導権を取り、議連の幹部を構成し、纏めていくことが肝要となる。一方、野党と協調し、かつ今後の政府との協力や折衝を考慮した場合、議連としても強いリーダーシップが無ければ、到底国会での議論を乗り越えられないことより、議連会長は与党の党三役経験者とし、与野党の幹部を顧問や議連幹部に取り入れ、強力な布陣の議員連盟とする。

④一方、夏の参議院選を控え、国会会期の延長はできないことから、通常国会において新たな法案審議の時間的余裕は無い。方向としては、通常国会会期中に議連を再構成し、法案成文を確定し、各党内部調整を経て、選挙後、秋からの臨時国会において推進法の可決を図る。

⑤またIRカジノの認知を高め、国の政策に取り入れ、政府を巻き込むために、議論中の成長戦略の中の一つアジェンダとしてIRの推進・実現を入れ、政府内部にこの施策を浸透させ、位置づけさせることを考える。

　一方3月8日の衆議院予算委員会において、安部総理は生活の党鈴木克昌議員の質問に答え、カジノの導入に関し、議連を中心に検討がなされていることを承知し、課題もあるがメリットも十分あることから、よく議論し、進めていくことに関し、前向きの発言をしている。また、成長戦略を議論する産業競争力会議（2012年4月17日竹中委員提出ペーパー）でも、「カジノ・コンベンションの推進」として、IR（統合型リゾート）市場の形成に向け、積極的取組を開始している自治体、民間と連携した推進体制を構築し、「統合型リゾート整備促進法（仮称）」の制定に向けて、内閣官房に担当部署を設置、関係省庁と連携した検討体制を整備することを提言している。方向性としては、政府の成長戦略の中で、IR実現・推進を明確に政府方針として打ち出すことを想定し、段階的な詰めと政府内部でのIRの認知を図ったわけである。6月11日に開催された閣僚会議である観光立国推進会議の「観光立国推進実現に向けたアクションプログラム」の中では、「4国際会議等(MICE)の誘致や投資の促進」の一項目として、IRの項目が設けられ、「IR推進法案の制定の前提となる犯罪防止・治安維持・青少年の健全育成・依存症防止などの観点から問題を生じさせないために必要な制度需要の措置の検討を関係府省庁において進める」旨が規定されたが、6月14日閣議決定された「日本再興戦略」の中ではMICE誘致体制の構築・強化は触れられたが、IRについての付記は当初考慮されていたのだが削除された。選挙前の時点で、野党やマスコミの争点になりかねない項目は削除したいという政治的思惑があったと共に、この段階で閣議決定の対象とするにはタイミングが悪いという判断となる模様である。結果、IRを成長戦略に位置づけるのは秋以降、第二弾の成長戦略になる予定となった。また、会期末までに再度議員連盟総会を開き、成長戦略への位置づけを踏まえて、より積極的な次のステップを踏むことが考慮されていたが、全てダメになり、与党・政府内部では、若干のトーンダウンになったことは事実でもあろう。