規制機関（カジノ管理委員会）よりカジノ運営施行者に付与される免許は、一定の前提の下に付与されるものであり、施行者がこの前提を満たせないと規制当局が判断したり、一定の不法行為や違法行為等の事象が生じたりした場合には、カジノ管理委員会によりその一時停止や剥奪などが起こりうる。この免許の欠格事由に関しては、IR実施法の枠組みの中で、内容詳細が規定されることになるのであろうが、限定列挙方式ではなく、規制機関に対し、判断に関する大きな裁量性が付与されることが諸外国における通例である。この意味では免許の欠格、剥奪事由の範囲は広くなってしまう。

　一般的に、運営段階における免許の欠格・剥奪に至る事由には、下記等が考えられる。

① 施行者ないしはその構成員による深刻な違法行為、不法行為：

制度の根幹にかかわりかねない致命的な違法行為や不法行為があり得た場合、一定の手順に基づき免許が剥奪される事象になる。

②  秩序維持不能事由：

違法とは言えないまでも、地域社会において、公序良俗を維持できず、治安や秩序を維持できない状態にあると規制機関が判断した場合、規制機関の一方的判断により免許が剥奪されることがある。

③ 継続的事業不能事由：

地方公共団体と民間事業者との開発・誘致協定や、免許の付与にも拘らず、IRの実現が遅延し、相当の期間を経過しても実現する見込みが立たない場合、不可抗力事由を除く何等かの事由により、運営行為が停止され、相当の期間の経過にも拘らず、修復の見込みが無く、事業の継続が不可能と想定される事象になる。

④ 地方公共団体との協定上の債務不履行事由：

地方公共団体と民間事業者との開発・誘致協定上の民間事業者による債務不履行事由の場合で、カジノの運営継続に致命的な影響がある事象等の場合になる。健全、安全な運営が実現できえない事象でもあり、区域と免許が法的にリンクしている以上、免許を継続する価値は無いと判断されることになる。

⑤ 施行者が財務的健全性を喪失する事由：

一般企業の場合には、施行者が経済的・財務的理由により、倒産・破綻等に至る場合は、再生や更生が可能な事象であろう。一方、賭博施行を担う業の場合には、通常の再生や更生はあり得ない。例え一瞬でも財務的健全性が損なわれた場合、健全な運営が損なわれるリスクがあり、この結果、違法行為や不法行為に染まるリスクが高まるからである。かつ更生会社となり、事業自体を第三者に継承させるにしても、当該第三者は、別途免許取得の対象になり、単純に事業承継ができないことが商業的賭博の業としての特殊事情になる。

⑥ 施行者と融資金融機関との融資契約上の期限の利益喪失事由：

一般的に施行者が破綻する前の状況で、施行者の融資金融機関が財務誓約条項違反等の理由により債務不履行を宣言する状態等の場合になる。実質的に施行者が安定的な運営を継続できる状態ではなくなり、限りなく上記④に近い状態となるが、トリガーは施行者の融資金融機関の判断となる。

⑦ 納付金、税等の未払い事由：

施行者が倒産、破産事由に至らないまでの状況においても、法律的に要求される納付金や税等の支払いが滞った場合には、何等かの事由により財務的健全性が損なわれている証拠でもあり、状況次第では、免許剥奪事由たりうる。

　上記の通り、施行者と融資金融機関との間の規範は国の免許や自治体との協定上の規範より、厳格度のハードルが高くなる。免許上の違法行為はなくとも、例えば施行者が資金繰りに窮し、融資契約上の期限の利益の喪失事由をもたらしたとすれば、明らかに事業者の財務的健全性を損ねる事象でもあり、融資契約上のデフォルトとなる。これは地方公共団体との協定上の債務不履行事由ともなりかねない。この結果、これが規制機関による免許の剥奪事由に繋がることになってしまう。即ちこれは、制度上企図していなくとも、実務上は、実質的にクロス・デフォルト（一つの契約上のデフォルトが他の契約上のデフォルトを引き起こすこと）となる関係性が構築されることになることを意味している。尚、例え民間事業者がデフォルトとなっても、国による区域指定は当面の間維持し、地方公共団体や民間金融機関に対し、一定の猶予期間を与え、修復・治癒の機会を与えることは合理的な考え方になる。また、米国のネバダ州やニュ・―ジャージー州は、これら州においてカジノの免許を得た事業者が海外事業において当該事業者のパートナーたる共同出資事業者や海外事業子会社が不法行為、違法行為をした場合には、本国における親会社の免許剥奪事由に繋がるという厳格なシステムを採用している。企業としての清廉潔癖性は海外投資事業においても、あるいは海外投資事業の共同パートナー会社に対しても等しく要求されるべきという考え方になる。一端外国で悪に染まれば、本国でも同じということになるのだが、わが国ではこのレベル迄規制をかけることが必要か否かに関しては今後の議論となる。

　カジノの施行に関与しうる主体として、免許が要求される対象者はかなり広範囲になる。如何なる主体をどのように規制の範囲に取り込み、免許の対象として考えるかに関しては、国毎に微妙に考え方が異なる場合がある。基本的な考え方は、①リスク・ベースの判断により、カジノにリスクをもたらしうる可能性がある主体が免許の対象になること、②カジノの実際の現場に近ければ近い程厳格な審査と免許の対象になること、③カジノの現場からより遠い主体は、その関与の度合いに応じて厳格度が決まる審査と免許の対象になること等になる。関与の在り方により、規制の深さが変わってくることになる。我が国においても、この基本的な考え方は諸外国と同一であるべきであろう（尚、米国では当初は直接的、間接的関与を問わず非差別的に業に関与する主体全てを免許の対象にしたが、段階的にリスク・ベースの考え方に変化してきており、該当する職位のリスクの高さに応じて、免許や審査の在り方を変える考え方になりつつある）。

　上記前提をとった場合、申請行為により、免許・認可の対象となる主体とは、下記になる。

① 施行に直接係わりうる主体(カジノ施行者とその構成員、その主要株主等)：

施行者となる民間主体の構成員、経営者、主要管理職、直接的にゲームや金銭管理に関与しうる従業員等は、個人としての就業の可能性を含めて全て規制当局からの免許取得の対象となる。これら主体は、個人・法人に拘わらず、詳細な自己申告を含む申請書が要求され、その内容の適格性が調査・審査されることになる。もし、何らかの問題が露見した場合には、当然のことながら免許申請は拒否され、この業に従事することはできない。また当該施行者に直接的・間接的に影響力を行使できうる株主（通常有効議決権の5%以上を保持する株主）も、規制当局に対する免許・認可の対象となる。尚、米国では個人の場合、その家族を含めて、不適切な主体との関係性や資産状況の背面調査がなされるが、わが国の場合、そこまでの規制の深さが必要となるかに関しては課題になる。

② カジノ施行者との契約関係により、顧客に対するサービス提供を担う主体（個人・法人）：

カジノ施設はサービス産業である以上、カジノの施行者との契約行為に基づき顧客に対する様々なサービスを提供しうる主体が存在しうる。典型的なのはジャンケットと呼ばれる優良顧客を集めるサービス業になり、これは様々な付帯サービスを提供することで顧客を集めてカジノへ誘い、顧客が賭けをすることにより、一定のコミッションを取得できるサービス事業者である。顧客に対する直接のサービスで、尚かつその収益の源泉をカジノ施設が支払うことになるため、諸外国では施行者と同等の免許取得の対象となる。我が国においても同等の制度が設けられる場合、関連するサービス事業者は免許の対象となる。

③ カジノ施行者との契約関係により、施行者に対する何らかのサービス提供を担う主体（個人・法人）：

 施行者との契約関係に基づき、施行者に対し、何等かのサービスを提供し、そのサービスの結果にもとづき報酬を得る契約を締結する場合には、その内容次第では、当該企業及びその主要経営者（役員）は免許の対象となる。

④ カジノ施行者に対し、カジノ場ないしはバックヤードで使用されるゲーム機械、電子式機械、管理システム、器具、用具、監視器具・システム等を製造し、供給する主体（個人・法人）：

カジノ場でカジノの運営に直接係わる機械・機材・器具・用具・システム等を納入する事業者及びその主要経営者（役員）は、免許の対象となる。これら主体が認可の対象となるのは、ゲームの帰結に関し、何らかの人為的な影響力を行使できうる立場にあると想定されるからである。

　尚、申請し、許諾を受ける主体は本邦法人、あるいは本邦に住居を得る（国籍を問わぬ）個人でもあり、外国の事業者の場合には、その本邦法人、経営者、主要株主が認可の対象になることになる（尚、施行者としての免許の申請主体がこの目的のためだけのSPC-特定目的会社-である場合には、SPCと共にその出資者は連帯して免許取得が要求される）。勿論制度上は、上記主体に限らず、規制機関の任意の判断により認可・認証を必要と判断した場合には、規制機関は必要に応じて、関与し、適切な措置を取れることを前提とする。これは、制度や規制の抜け穴を考える主体を排除するためでもあり、カジノとは何でもできる自由な業ではありえないという前提に立った考え方になる。

　この様に、免許取得の対象となる主体の範囲と深さをどの様に決めるかは、一国の政策的判断となるが、通常の業とは異なり、かなり広範囲かつ、深くなることが商業的カジノ業の通例でもある。わが国においても、先進諸外国では共通しているこの規範は、逸脱すべきではない。

　賭博の施行に直接的ないしは間接的に関与する民間主体は、個人・法人を問わず厳格にその参入が規制されることがカジノ賭博法制の基本である。施行者の場合、その対象は法人としての企業そのものと共に、5%以上の有効議決株式を保持する主要株主、経営者、主要管理職、デイーラーや金銭出納係、監視・警備職員等基本的には、企業の意思決定に影響を与えると想定される主要株主や、賭博行為に直接的、間接的に関わりうる全ての職員が免許・認可の対象となる（これらに組織暴力団や、悪に染まりやすい主体が入った場合、カジノの健全性を担保することはできなくなるからである。また施行を担う法人は、当該法人を実行支配できる主体、ないしは当該法人に重要な経済的インタレストを保持する主体全てが審査の対象になる。例えば、名目的なSPC(特定目的会社)が免許申請者・施行者である場合、実態のある親会社が連帯して申請する要件が課され、審査の対象になる。表面的な申請主体ではなく、実行支配をしている主体を精査しない限り、規制が甘くなるからである）。同様に、カジノ施設に機材や器具、システムを提供している個人・法人、何らかのサービスを提供している個人・法人等も基本的には全て免許・認可の対象になるが、この場合には、当該企業そのものと主要経営者等が対象となるのであろう。免許・認可の対象は、あくまでもリスク・ベースでの考え方に立ち、不正やいかさまに関与しうる余地があり、リスクが高いとみなされる立場や職位にいる主体全てを対象とする。また既に免許や認可を取得している主体であっても、不断の審査・監査の対象となり、免許や認可を付与した前提条件が保持されているか否かがチェックされる。

　上記を効果的に実現する為に、法律上欠格要件を規定する。欠格要件とは、参入する資格がないという判断基準となり、例えば、犯罪歴のある者、組織暴力団と直接的・間接的な繋がりが過去あった者、また現在もある者、施行にリスクをもたらしうる可能性が高い者等になる。犯罪歴があった場合、例え既に刑期を終え、更生していても、悪や不正に染まる可能性はより高いわけで、他者と平等扱いし、その参入を認めることはおかしな考え方になる。賭博運営の業に参加できることは、権利ではない。不正や違法行為を担うリスクがあると規制当局が一方的に判断した場合、公益と秩序を保持する観点からこれら主体の参入を規制することは合理的な考えでもあろう。参入主体を規制し、排除する類似的な法律の場合には、客観的に欠格要件を規定するのみで、参入要件を規定する。一方、カジノ賭博の場合には、これでは十分であるとは言い難い。欧米諸国の場合には、上記客観的な欠格要件に加えて、若干主観的にはなるが、一種の適格要件を別途定めて、これを満たすべき参入の条件としているところが過半である。この適格要件とは、例えば、①当該主体の清廉潔癖性、②社会的名声と地位、③財政的資力や資質等の考えになる。欠格要件に該当しなくとも、規制当局の判断により不適切となる場合を認めるのは、欠格要件だけでは、法の抜け穴的に、本来参入すべきではない主体が参入してしまうことを防ぐためでもある。例え僅かでもリスクがありうると考えられる主体はこの業に参入させるべきではないとする考えに近い。

　わが国では、個人による特定の業種への就業を規制当局が一方的に規制したり、禁止したりすることは、憲法上の職業選択の自由を侵害しうるのではないかとする議論があるが、適切な考えとはいえない。賭博の業に参加することは、本来自由な「権利」ではなく、一定の法律上の判断基準を満たすことにより初めて可能となる一種の「特権」と見なされるべきであろう。公共の安全、秩序を維持することが優先される以上、リスクを限りなく避けるという意味では制限的でしかるべきとなる。リスクが残る可能性を制度として認めるべきではない。

　尚、当然のことながら、この免許・認可は、それを受ける主体にとっても単純な「権利」とはならない。制度上、違法行為や脱法行為等不適切な行為があった場合には、規制機関の一方的判断により、免許の取り消し、停止などができる（勿論その場合、取り消しを受けた主体は、一般法に基づき行政訴訟により不服･取り消しを申し立てることはできる）。よって、この免許を第三者に譲渡することはできないと共に、担保等の対象とすることもできない。又、事業を担う主体に対する一つの免許は、一つの主体、一つの施設のみに限定して付与されるべきとなる。さもなければ、一つの事業者の事業者がサブ・ライセンスやリスク･シェアリング等の手法を駆使して、実質的には認可の対象となっていない第三者が、運営に参入しかねないからである。これでは何のための免許かわからなくなってしまう。規制の枠組みが甘くなるかかる裁量権を事業者に付与すべきではない。この意味ではカジノの施行に関する免許とは極めて制限的なものでしかないことになる。

　国の規制機関（カジノ管理委員会）の役割とは、カジノの運営に係わる詳細規則を制定したり、不正や悪を防止するための規制や監視業務を統一的に行ったりすることにある。一方、地方公共団体の役割とは、区域を設定し、地域振興・観光振興を企図する民による複合観光施設群の開発と実現を期する枠組みを設け、事業者を誘致し、当該区域において開発投資とIRの実現を期すると共に、地域内における良好な公序良俗・地域環境を保持し、地域社会における社会的危害の抑止と地域住民対策等を担うことにある。また、国は、施行の安全性と健全性を担保するために、カジノの運営の監視にも深く関与することになる。この場合、国と地方公共団体の役割を明確に峻別し、機能や役割が重複しない形で補完性を維持することが効果的かつ、安定的な制度の仕組みを構築することに繋がる。国が担う規制と監視の枠組みの目的とは、①賭博施行が、安全、健全かつ公正に行われ、利用者が安心して、この遊興を楽しめるように、詳細運営規制を定め、その遵守を担保すること(この為に賭博行為を監視し、不正、いかさま等の発生を抑止し、秩序を維持すること)、②リスクのある主体を賭博施行やその施行に関与させない、また一切、参入させないこと（この為に免許・認証・認可等の制度を設け、その厳格な実践を図ること）、③賭博施行に係わる行為を規制し、また監視することにより、犯罪や不法行為を抑止し、その健全性を担保すること等にある。

　具体の規制の手段としては、施行行為を多段階的に捉え、個別の段階毎にそのあり方の全体を規制する考え方を取る。これは下記に分類できる。

①参入規制：

この業に直接的、あるいは間接的に参入するあらゆる個人・法人を対象とし、厳格な欠格要件と適格性要件を設定し、参入規制をかけることを意味する。不適切な主体、好ましくない主体、潜在的にリスクをもたらしうる主体を排除することを目的としたものである。業への参入を規制機関による免許、認証、認可の対象とするわけで、単純な外形要件・形式要件のみではなく、過去にさかのぼり犯罪歴の有無や、リスクをもたらしうる可能性を審査することになり、これら全てが厳格な精査の対象になることが通例である。運営の健全性とは、不適切な主体を如何に排除できるかにより実現する。
 

②（否定的）行為規制：

禁止する行為を列挙し、規定する規制の在り方になる。実際のゲームの運営と施行、組織経営、業務手順等にまたがり、施行に伴う全ての側面に係わり、適切ではない行為を定義し、これを行うことを禁止することになる。例えば、対一般顧客与信付与禁止、カジノ場内ATM設置禁止等になる。

 
③（肯定的）行為規制：

上記とは逆に、遵守すべき行為を義務として規定する規制の在り方になる。例えば、使用する機材・器具等に関する技術標準や標準仕様規定、あるいは施行者による定期報告、緊急時連絡義務、マネー・ロンダリングに関する高額取引者、疑わしい取引等諸報告提出義務や、規制機関等に対する協力義務、運営情報・経営情報提出義務、業務手順書遵守義務等になり、積極的に遵守すべき義務を規定する。

④監視規制：

施行者及びその構成員の行為、行動、及び顧客の賭け行動を何らかの手法により規制し、監視する規制の在り方になる。規制を設けるだけではなく、その規制が確実に遵守されていることを監視することにより確認し、不法行為を抑止することを意味する。例えば、オンラインによる施行のデータ監視、民間事業者の監視・警備チームとの連携協力によるカジノ制限区域の24時間ビデオ監視、事業者内部の金銭取引や手順等の遵守チェック、売上データ等の確認・認証等になる。現場において、施行者・顧客を含む行為・行動を規制機関の職員（監査官）が直接的に監視、モニターすることもその一部になる。
 

⑤結果規制：

会計・納税上の不正や不適切な行為、あるいは様々な運営行為に関し、適切な行動がなされていたか否かを事後的に検査・監査することにより、施行者を規制する考え方になる。これは定期・不定期事業監査や臨時検査等により実施され、公認会計士が担う会計監査とは別に、あらゆる角度から施行の在り方を事後的に精査する（あくまでも事後検査、監査であり、過去の行動に不法行為や違反行為が無かったかどうか、納税は適切か、報告はきちんとなされているか否か等を審査する。違法行為が露見した場合には、厳罰となりうる可能性もある）。

　わが国においても、上記の基本的な考え方は同一であろう。尚、何を何処まで法律で規定し、それ以外を下位の政令や規則で定めることが適切かに関しては、慎重な検討が必要である。少なくとも個人の人権や権利の制限になる部分に関しては、判断基準も含めて、法にその明細を規定することが適切となる。この意味では、カジノを律する法令とは、他の既存の公営賭博法と比較すると、規制に関する側面は、かなりその内容が詳細になる。規制の対象範囲がかなり広く、かつその深さが深いためでもある。

　国の場合には制度上の措置により規制機関の設置とその維持に伴う規制の費用を回収することができる。では、地方公共団体の場合には、地方公共団体に発生する費用の回収や、民間施行主体との税・交付金以外の様々な金銭のやりとりはどうなるのであろうか。地方公共団体も事業を計画し、実現し、当該地域においてカジノの開発、整備、運営を担う民間事業者を誘致する仕組みを創設する場合、その計画から実現までの間に様々な諸費用の負担がありうる。これら費用は、地方公共団体と施行者との間の協定の枠組みの中で、施行者から回収すること等が考えられる。

　これには下記可能性がある。

① 開発費用分担：

地方公共団体は、制度上の複合観光施設区域の開設者でもあり、この考えを構想、企画し、実現するまでの間に、専門的なコンサルタントやアドバイザー等を活用せざるを得ず、様々な開発関連費用負担がかかってしまう。しっかりとしたプランを策定するためには、当然必要となる諸経費でもあろう。もっともかかる費用を税で負担することはいかがなものかとする声があることも事実であり、国が規制機関の費用を施行者に徴求するのと同様に、地方公共団体が自ら負担した過去の費用を施行者から回収することは、おかしな考えではない。構想・計画から、入札・契約に至るまで、地方公共団体が負担することになる費用は馬鹿にならない程巨額になる。これは下記方法等により、段階的・部分的にあるいは、一括して回収することができる（如何に回収できるかは、民間主体による負担の許容度にもより、事業の大きさ、事業性、および費用の控除可能性等にも依存する）。

✓ 入札書類購入費として一部経費を回収することを企図し、その旨公告に規定する。但し、この場合、全ての諸費用を回収することは難しい。

✓ 公募の結果、落札者に契約後一定期間内に一時金として全額、あるいは分割して過去の経費を支払わせることとし、予め募集要項にて金額、条件等を定める。

✓ 運営開始後、民間施行者が実際に収益を上げてから、過去に遡った諸費用を一括ないしは分割して負担させる枠組みを契約にて取り決める。

② 周辺インフラ施設整備費分担：

複合観光施設は巨大な集客施設群になることが想定され、地方公共団体が、施設整備に合わせて周辺の関連インフラ施設（アクセス道路、鉄道等公共輸送システムや駅舎、上下水道、遊歩道、周辺環境整備に関する諸費用など）を公共工事として整備せざるを得ない状況が考えられる。地方公共団体の財政的負担を軽減し、かつ施設の早期実現を確実にするため、これら工事費用の一部を民間施行者が分担し、施設を整備し、完工後、当該施設を地方公共団体に資産を無償譲渡する等の負担の在り方もある。あるいは単純に公的主体が担う整備費の一部を分担金として支払いを求めるという考えもあろう。但し、単純に民間施行者が公共工事を代替できると考えたり、何でもありと考えたりすることは適切ではない。想定収益規模や税率や負担の多寡次第では、問題外となることもある。

③ 規制の費用分担：

地方公共団体は、複合観光施設区域の実現を企図する実質的な開設者である以上、地域社会にとっての公共安全の保持、善良なる環境の維持は大きな関心事になる。規制や監視は基本的には国の規制機関が担うとはいえ、都道府県警察と何らかの協力の枠組みを追加的に措置したり、地域社会独自の規制や環境保持の枠組みを構築したりすることはありうる。この場合、地方公共団体が、都道府県警察や国の規制機関と共に、規制や監視に一部関与することになる。例えば地域住民による過度の賭博への参加を規制するために、地域独自の参加ルールを設けたりする場合や、地域社会の代表や有識者、カジノ施行者、都道府県警察を交えた、環境改善や意見交換、住民の意見を吸い上げる為の定常的な行政委員会を地域レベルで設けたりする場合等である。法が認める範囲内で、地方公共団体が一定の規制や規律を条例で制定したり、あるいは民間事業者との契約行為の枠組みでこれを取り決めたり、関連する諸費用の負担を要求することはおかしな話ではなく、地域社会の支持と信頼を得るためにも必要な費用となることがある。

　施行を担う民間主体の許容範囲内で、地方公共団体が様々な地域における費用分担や貢献を求めることはおかしな話ではない。但し、過度な費用負担としないこと、あくまでも許容範囲に留めることと共に、民間施行者の事業意欲を削ぐことにならない配慮が必要である。安易な形で民による負担を強調することは、愚の骨頂になりかねない。

　カジノに関わる規制・監視の特徴は、法の執行にかなりの行政実務負担が必要になることにある。この結果、「規制」を維持するためには、かなりの費用がかかってしまう。公的部門が施行から収益メリット（税・納付金）を確保することが法の目的で、財源が確保されるのであれば、一定の費用が規制と監視にかかってしまうことは致し方ないという意見もある。一方、やはり民間施行者自身も一定のリスクを担いながら、この施行から収益メリットを分担しているのであれば、関連する民間施行者も規制の費用に関し、税負担とは全く別に、応分の分担をすべき、あるいは規制費用の全額を民間施行者が負担すべきとする考え方を欧米諸国では取っている。これは、①カジノ賭博を認める場合、その規制や監視に関し、追加的に国民の税金を使わない（全ての規制の費用はカジノがもたらす事業収益から賄うことを前提とする）、②国や公的部門の取り分は取り分として、確定し、この中から規制の費用を負担すればよいという考え方は取らず、別途規制の費用負担を施行主体に求めるという考え方になる（内部的に費用を税収から補填すれば、それだけ実効税率が減るからである）。

　これを実践するためには、様々な手法や考え方がある。諸外国では、国の機関が、自らの規制や監視に関する費用（職員の人件費や組織維持費・活動費の全てを意味する）を回収するために、下記手法を採用している。一定の収益や税収を特定費目にリンクさせる考えと単純にかかった費用の回収を期す考え方があるが、いずれの場合にも何らかの制度的な枠組みが必要となる(前者の場合は、税収が特定目的財源になる。後者の場合は、明確な法律上の正当性が必要になる)。

① 賭博売上に課される税・納付金の一部を規制に係わる支出に充当する：

税収を一般財源に入れず、特別会計に入れ、この会計の中で規制に必要となる費用を賄うという考え方になる。この意味では、あくまでも行政内部での処理になり、民間事業者に対し、追加的に費用の分担を要求するという考えをとらない。一方、規制の費用が予想以上にかさめば、その分、税収は減少することになる（制度を設計する場合、規制の費用までを見積もり、予めその財源を考えるということは、当然実行される手順なのだが、中々精度をもって想定できにくいのが現実になる）。

② 免許や許諾に関し、許諾料や認可料を徴収し、これを規制費用の財源とする：

民間事業者、株主、主要経営者、従業員に対し義務づけられる免許・認可や許諾取得に際し、一定の手数料並びに調査等の実費を徴収したり、規制当局が税収とは別個に自ら徴収する費用や手数料等の収益を専ら規制の為の費用として充当したりする考え方になる。一回限り、取得時のみとする考えや、毎年徴収したり、ないしは数年毎に更新とし、更新料を徴収したりする考え方もある。あるいは初回のみ一種の許諾料として大きな金額を徴収するという考えもある。これを前払いとし、資金負担が無い形としたり、費用が支払い額を超過した場合、更に請求できたりすること等、徴収の在り方には多様な方法がある。結果、様々な手数料等が事業者や多様な主体に分散して課されることになる。但し、この手法は手数料等の水準を高くしてしまう傾向をもたらす。

③ 行政罰等で課せられた罰金等を原資として、規制のための費用に充当する：

上記②と組み合わせるのが通常となるが、行政罰等による罰金等を規制当局自らが徴収し、この収入を一般会計に入れず、やはり特別会計に充当し、これを規制の費用の一部とする考え方になる。但し、予想のつかない収益でもあり、あくまでも追加的に特別会計に補填するという考えでしかない。

④ 規制の総費用そのものの実費を、施行を担う民間事業者に按分して負担させ、全費用を回収する：

例えば規制機関を維持するために必要な全ての費用を、当面は一般会計から充当し、翌年、全ての実費用を各施設の売上に応じて按分し、全額国庫に納入させるという考え方になる。制度を初めて施行する場合には、一般会計からとりあえず充当させ、実際に民間事業者が収益を生み出せる時点でそれまでにかかった費用を按分して、負担させるという考え方をとる。以後、毎年前年の実費用を負担させる仕組みを継続することになる。

　賭博施行に関する規制の費用分担は、諸外国では通常の慣行でもあり、おかしな考えではない。もっとも、民間事業者にとって、これは単純に公租公課の一部でしかすぎないが、費用分担である以上、会計上費用化され、税額控除の対象とすることができることが前提となる。我が国では規制の費用を別途、その受益者から徴収するという制度的考えは無いが、制度として設けられないことはあるまい。この場合、費用実費を毎年所轄大臣が政令で定め、基本的な規制の費用は全て事業者の総粗収益レベルに按分して、施行収益からねん出させ、負担させるという考え方になるのであろう。

　超党派議員連盟が作成したIR実施法（案）では、 カジノ管理委員会の職員の一部は、内閣総理大臣による任命により特別司法警察職員としての地位を得て、査察官としての業務を担うことが想定されている。この特別司法警察職員とは、特定の分野における犯罪の捜査に限り、警察職員としての権限を付与されることになる公務員になる。カジノ施設内部における犯罪や違法行為は、極めて特殊な環境で行われるために、この分野に関する高度の知識・技能・経験等が必要となり、このためだけに特別に訓練された規制機関の公務員が警察職員としての権限を行使することが望ましいという背景がある。カジノに関連する特殊な犯罪は、カジノ管理委員会にその情報や知識・経験が集約することになる。この機構の査察官は、日常的な監視・監査を実行することになるため、あきらかにこの委員会の職員に捜査特権を与え、捜査を委ねた方が、通常の警察官である一般司法警察職員よりも、効率的な捜査ができる。尚、特別司法警察職員が捜査をしている事件を一般の警察官が捜査できないということはなく、警察も同じ事件を合同で捜査したり、独自に捜査したりすることができる。勿論実体としては、カジノ管理委員会と一般警察（警視庁及び道府県警察）とが協働することもありうると共に、業務所掌をうまく切り分け、業務がだぶらない配慮をすることになるのであろう。

　なぜ、国の規制機関の職員の一部が特別司法警察職員となるべきなのであろうか。カジノ管理委員会の職員の一部が査察官として特別司法警察職員たるべき理由は主に下記にある。

① 専門的な犯罪知識の必要性：

カジノ内部でおこりうる違法行為や不法行為とは、関連する職員による不法行為や売上のスキミング、顧客によるチップの偽造やいかさま等の偽計行為、顧客-職員が共謀して行う不法行為や会計処理の不正、マネー・ロンダリング等、極めて知的な犯罪が多いと共に、カジノ施設特有の事象から生じる犯罪が多い。違法行為や不法行為の摘発には一定の知識、技能、経験が必要な事案が多く、この目的のための専任の警察職員が存在することが効果的な監視を可能とし、違法行為の摘発を容易にする。

② 捜査や違法行為摘発の効率性：

一般司法警察職員が対象とする主たる犯罪は一般犯罪で、窃盗や強盗、殺人等になるが、彼らはカジノ特有の犯罪に何等かの知見があるわけではない。カジノにおけるカジノ特有の犯罪を効率的に抑止するためには、施設内部に入り、様々な検査・監査・監視を日常的に執行することが要求され、かかる業務を一般司法警察職員に要求すること自体が無理なることが現実でもあろう。一部の国では、大きなカジノ施設になると、カジノ施設内部に規制機関の事務所、規制機関職員が査察官として常駐すると共に、一般警察も事務所を設置し、常駐していることがある。明らかに役割と所掌が異なるためで、内部的な監視や検査、顧客の不審な行動、監視システムへのアクセス等は、規制機関の査察官がこれを担い、警察官は、施行者の警備員等と協働し、場内秩序の維持等に目配りするというケースが多い。前者の業務を効果的に実践するためには、やはり規制機関の査察官に警察官と同等の権限を付与することが好ましいといえる。

③ 特異な調査権等を効率的に実施する必要性：

カジノに関連しうる様々な免許申請に関し、申請をした個人、法人の背面調査等を実行することも規制機関の重要な役割とはなるが、個人情報を含む背面調査になることより、法律上、その権限が担保されていると共に、背面調査を実施する主体が逮捕特権を保持していることが、調査、検査、監査等をやりやすくするという現実がある。また、カジノへの参加が禁止されている欠格者は、犯罪者ではないが、カジノに入場したことが露見した場合には、直ちに排除ないしは、違法行為として拘束し、逮捕されることもあり得る。カジノ施設の警備職員ないしは一般司法警察職員でもこれは可能だが、逮捕特権を保持する特別司法警察職員がカジノ施設に常駐する場合、この任にあたることが、より効果が高いことが多い。

　諸外国でも一般的には、規制機関と法の執行機関との業務や所掌の分け方にもよるが、法の執行機関が一種の専任組織を設け、国の規制機関の下で業務を行う場合もあれば、規制機関自身が一部かかる業務を担う等様々なあり方がある。規制機関が査察官制度を設け、各施設に査察官を常駐させる仕組みは、豪州、ニュージーランド等でも実施されているが、規制と監視を効率的に担い、犯罪を抑止する効果があると言われている。台湾でも規制機関職員に逮捕特権を付与すべきか否かという議論があったが、立法院に2013年上程された法案では、これを警察機構に委ね、規制機関が直接逮捕特権を有する職員を抱えるという制度にはしていない。一国の事情次第では、様々なアプローチがあるということでもあろう。

　カジノに係る規制機関（カジノ管理委員会）とは、カジノ賭博の詳細規則制定、許諾、認可、施行の監視を担う専門的な国の機関として位置づけられる。その実際の構成員は警察･公安関係者や、民間法曹会等の専門家が出向して構成されることになるのであろうが、その一部職員は査察官として現場に常駐し、かつ特別警察職員としての地位を得て、カジノの分野における逮捕特権を与えられることが想定されている。逮捕特権が無い限り、効果的な法の執行はできにくいとする判断になる。このカジノ管理委員会の実務的な役割は、①詳細規則の制定とその更新、②施行に関与する者に対する審査・免許・認証ないしはその拒否・剥奪、③施行の安全を担保するための監視・監査・検査の実施でもあり、④カジノを律する法律の範囲内において、特定の行為を規制し、監視し、違法行為を摘発することにある。極めて特殊な分野においてのみ、公安・警察的な役割を果たすことになるが、既存の公安当局とは一線を画す組織となることが想定されていることに留意が必要であろう。一方、公安当局は、一般犯罪に関する任を負うことになり、カジノに係る規制機関（カジノ管理委員会）と連携・協力することがその関係の基本になる。

　より具体的にはカジノ管理委員会の在り方と公安当局の在り方は下記になる。

① カジノ管理委員会（規制機関）の在り方：

カジノ場内部の秩序維持や内部的なカジノ場監視の基本的義務は当然施行を担う民間施行者が担うべき業務となり、施行者によるかかる法的責任を明確にさえすれば、これだけで事足りるのではないかと考えがちだが、カジノの場合には、これでは不十分とするのが諸外国における常識になる。顧客を保護し、不正行為を抑止するためには、顧客の行動と共に施行に関与する民間施行者職員の行動をも監視することが規制機関の役割になる。全ての行為が監視されているという事実こそが、犯罪や違法行為の発生を未然に防ぐ最も効果的な手段になる。かかる事情により、規制機関は、施行者と運営に関する情報や監視データを共有することにより、内部的不正やいかさま、法の遵守を監視する役割をも担うことになる。また、定期的検査、定期・不定期監査等の様々な手段により、不正を防止し、犯罪を抑止し、違法行為を摘発したりする。

監視をより効果的に実施するために、規制機関の内部に査察官制度を設け、施行に関与する民間事業者の施設内部あるいはカジノ場に隣接した場所あるいはカジノ場内部に（施行者費用負担により）事務所スペースを設けさせ、必要に応じ、現場に滞在し、監視ビデオへのアクセスや、営業管理･顧客・売上げデータ等の内部資料へのアクセスをも認めさせることが考えられる。米国等に規制当局機関の職員が常駐しているのは、専ら、税収の確認、課税に至るまでのプロセスで不正やいかさまが無いかを常時監視する必要性があるという理由による。その他の国では、公安当局との密接な連携・協力を実践するために、現場に近い所に、査察官を配置し、場内を監視すると共に、事業者の内部の運営の在り方をも監視することが実践されている。実際のゲーム活動に関する顧客監視行為は民間の施行者に委ねつつ、施行者を含めた全体の運営行為を監視し、犯罪や違法行為を抑止し、摘発することが、規制機関が施行現場に常駐する目的でもあろう。

② 公安当局の在り方：

では、公安当局は如何なる側面で関与することになるのであろうか。広域暴力団対策や、地域社会における公共安全や一般的な秩序維持、あるいはマネー・ロンダリング対策等は公安当局の専権的な管轄事項になる。広域暴力団ややくざ等の類が直接的、間接的に何らかの形でカジノへと介在することは社会秩序維持の観点からも絶対防止すべき要件になり、カジノの監督を担う規制機関と連携・協力しながら、その対策にあたる。マネー・ロンダリング等に関しては、銀行と同様にカジノの運営を担う民間施行者は擬似金融事業者と見なされ、別の法律上の枠組みにより、民間施行者とマネー・ロンダリング対応の為の警察庁当該部局との特定の報告･監視体制が別途存在する。この場合、規制機関と既存のマネー・ロンダリング対応警察当局との間で、情報のやり取りを含めた連携・協力が必要となる。

　公安当局（国家公安委員会、警察庁、警視庁・道府県警察）と規制機関（カジノ管理委員会）は、基本的には連携・協力関係を維持し、カジノ場内外の安全性と健全性を保持することが共同の目的ともなる。犯罪が生じた場合、あるいは犯罪が露見し、これを摘発する場合には、その内容次第では、規制機関は公安当局（地方警察）と連携・協力することが全ての前提となろう。

　伝統的な慣行では、一定の法律に関する主務省庁の選定は、その法律の法目的や政策目的が自らこれを決めるという考えになる。だからこそ、あらゆる法律は主務省庁の一定部局・課が法案の策定段階から与党による検討にも関与し、その実現に努力し、制定後も、政令･規則等の策定、政策の実践等を当該主務官庁が担うことが基本となる（勿論、例外もわずかながら存在する）。外国でも同様であって、何を政策的に重要視するかにより、主務官庁が異なることがある。例えば税収確保であるならば、大蔵省、公安秩序の維持が一義的ならば内務省、文化振興が目的ならば文化庁、観光振興ならば観光庁という具合になる。政策目的が複数の場合、あるいは、同じ政策目的が複数の省庁に跨る場合には、複数省庁による共管という考え方も採用されている。

　わが国においても基本的な考えは同じであって、法が定める本来の政策目的が法を所管する主務大臣を決めることがあるべき姿になる。国の権限は主務大臣が掌理し、その実務を行政機構が支えるという形をとる。この場合、主務大臣、主務官庁（既存の行政機構）とカジノに関する専門の規制機関（カジノ管理委員会）との関係をどうデザインするかという課題が生まれる。尚、諸外国においても、主務官庁を規定しても、実際の規制や監視の在り方、業務の仕方は国毎にその国の事情を反映して異なるし、かつ、全てを主務官庁が単独で担うということは必ずしも必須な要素ではない。我が国においても、我が国の制度や事情に立脚した考え方が取られるべきであろう。

　国の組織となる規制機関に関する超党派議員連盟の基本的なコンセプトは下記考え方から構成されている。

① 政策実務と規制機関の実務は必ずしも同一組織が担う必要は無い：

法律と政令･規則を内容的にどう振り分け、何を何処まで規制機関に委ねることができるかにより、主務官庁と規制機関との関係が決まる。大きな制度の枠組みは政令で主務大臣（実態は主務官庁の関連部局/課）が定め、政策的な実践も当該主務官庁が担うのであろう。但し、主務省庁の業務はあくまでも大きな政策の枠組みに留めるべきであって、カジノの規制に係る側面に関与すべきではない。実際のカジノの規則や、運営・監視に関する細則の制定は、全てこれを規制機関に委ね、規制機関が独自の権限を持ち、詳細規則を制定することがより合理的でもある。賭博規制は極めて特異な分野でもあり、専門的な機関がこれを担うことが好ましい。政策的事項に留める主務官庁の業務と規制機関が担う業務の詳細をどう区分けし、分担するかは実務上の課題となる。政策論と実際の規制詳細等は明確に峻別し、主務官庁の業務はあるべき政策の企画や推進、効果のモニターや評価、制度の在り方の将来的検討等に留め、実際のカジノの施行に関するあらゆる規則制定･監視などはプロ集団となる規制機関に委ねる関係を前提にすることが好ましいといえる

② 行政府内に利権を生む組織とはせず、行政機構の権限は集中させず、合理的に分散することが好ましい：

行政機構の中で新たな組織を立ち上げる場合、天下りや利権、一定の収益の配分等、省利省益があり始めて主務官庁になるモチベーションが生まれるというのが過去の現実でもあった。但し、最早かかる考えが国民に受けいれられる時代では無い。省庁からの天下りや省庁が公益法人を通じて収益の配分権を管理し、（議会の議決を要しない）第二の予算としてしまうなどの従来の公営賭博の制度的考え方は、前世紀の遺物でしか無く、かかる考え方が政治的に通用する余地は最早ありえない。収益（剰余金）配分は主務官庁や官僚機構に委ねるべきではなく、明確にその徴収の仕組み、使途、配分の在り方を法定し、配分に関し、必要な場合には、第三者専門家の判断も入れるべきで、官僚機構の裁量に委ねるべきではない。余剰資金の配分の判断こそが政策とする考えは、そこに利権を生み、公正さとは程遠い社会的非効率を生む可能性が高い。

　上記よりして、考えるべき基本は主務大臣の下に、政策を担う行政官庁があり、これとは別に、大臣が所管する独立した別組織が法の詳細施行規則制定や実際の認可、許諾、監視を担うという形で、業務を分担しあう構図ではないかと想定される。この場合、複数の主務大臣による共管制とし、政策を担う主務大臣（主務官庁）と施行の規制・監視・監督を担う主務大臣（主務官庁）を分け、前者は、大きな政策的枠組みや認可、政策に関連した事務を担い、後者に規制機関を帰属させ、詳細な規制の制定や施行の監視を担わせること等も一つの選択肢となろう。勿論これらを一つとし、省庁より上位に位置する内閣府とその所管大臣となる内閣総理大臣に全てを委ねる考えもおかしな考えではない。

　超党派議員連盟のIR推進法案は、カジノの規制・監視を担う主体（カジノ管理委員会）を内閣府の外局に設置する国の機関と位置付けている（国家行政組織法第三条に基づく行政委員会を意味し、独立性、中立性の強い、権限のある国の機関になることを示唆している）。カジノの免許、規制及び監視を担う機関として独立した規制機関となるカジノ管理委員会を内閣府の外局として設けることは、かなりの重装備になり、果たしてそこまで本当に必要なのかという意見もある。また、行政改革が叫ばれている中で新たな国の機関を設けずとも、既存の国家公安委員会～都道府県警察の仕組みの中で十対応可能ではないかとする意見も根強い。但し、必要なのは、既存の行政機構の中でやりくりしながらどこかの省庁に包括的にやらせるという発想ではなく、施行の健全性と安全性を担保するために、何をどこまで規制し、かつ何が必要なのか、どのくらいの業務量が発生するかという認識と判断であろう。民による施行、官による厳格な管理を前提とする場合、どうしても規制の内容と規制機関の業務量はかなり、大きくなってしまう。想定される規制機関の役割期待と業務内容を理解することにより、その具体的な組織的有り方を検討することが本来考慮すべき道筋になる。

　では、わが国の規制機関は如何なる実務を担うことになるのか。超党派議員連盟による会長私案に示されている想定される規制機関の役割と業務内容は概ね下記になる。

① 詳細規則の制定：

法は大きな枠組みを規定するのみで、現実にカジノ施設と施行者を律することになる規制の詳細は規則として後刻、規制機関が制定することになる。

② 施設、規制区域、運営内容と手法、安全管理体制、基本運営要綱等に関する技術標準の策定、履行と遵守の監視：

施設や運営手法・管理体制等につき、一定の技術標準を設け、遵守すべき最低の標準を設定することになり、その履行と遵守を監視することも業務に含まれる。

③ 施行者の適格要件の詳細等、免許手順や判断基準等の制定：

免許対象者に関する適格要件や、判断基準、手順等法規定をより詳細に展開した規範を制定する必要がある。

④ 施行者等関係者による免許申請（新規・更新）を受理し、その適格性を調査・審査し、免許の付与ないしは申請の却下：

免許申請受理と、背面調査、審査等の実務になり、業務の内容の範囲が広く、かつ不断の更新業務もあるため、恒常的に大きな業務量となる可能性が高い。

⑤ カジノの運営に直接的間接的に関与する個人に関する免許申請（新規・更新）を受理し、その適格要件を調査・審査し、免許の付与ないしは申請の却下：

上記と同様、作業量の大きな業務になり、申請者個人の背面調査を実施し、その適格性と廉潔性を徹底的に調査し、免許の可否を判断する業務になる。

⑥ 使用される機械、器具、用具、システム等の設置と使用に関する形式、規格、認証要件の制定、試験事務に関して指定機関の指定：

賭博行為に使用される機械、器具、用具、システム等は偽造や不正行為を防ぐため、一定の技術的な形式、規格、要件等を定める必要があり、この枠組みを定めることは規制機関の業務になる。形式認証や様々な認可等の実務は民間部門から指定機関を選定し、これに委ねることができる。

⑦ 運営行為の監視、またカジノ関連違法行為の摘発：

運営行為を常時監視し、適法な行為であることを担保すると共に、違法行為を摘発することも規制機関の主要な業務になる。

⑧ マネー・ロンダリング法制に伴う報告、情報とのとりまとめ、所管大臣への報告、関係省庁、利害関係者一般と必要な協議、調整：

公安当局と連携し、一義的な報告のとりまとめ等を担うと共に、専門的な観点から公安当局に連携し、捜査の一翼を担うことになる。

⑨ 内外の情報収集や犯罪抑止に関する手法の検討、諸外国の規制機関や行政機関との情報交換の実施：

テロや犯罪組織が国際的な活動をする時代において、諸外国の類似的な規制機関や行政機関との情報の交換や協力・連携関係を保持することは犯罪を抑止するためには必須の活動になりつつある。

　上記の通り、規制機関が果たすべき役割は、単純な許認可行政ではなく、カジノ施行の全体を規制し、管理・監督・監視する包括的な業務になる。これら業務を遂行するためには専任の体制と組織が必要になると共に、幅広い専門知識や技術知識を具備した人材と体制を具備する必要がある。かつ、施行者の免許や様々な認可・認証等、優れて中立的な立場を要求される業務が多くなるため、立法府や行政府からの影響を受けない独立性と中立性を担保する機関であることが必須の要件になる。これら条件を満たす組織の在り方は、既存の行政組織ではなく、より独立性の強い、中立的な国の機関であることが好ましい。国家行政組織法第三条に基づく三条委員会が規制機関となるべき根拠がここにある。あらゆる先進国も、制度の実践に呼応する形で段階的にかかる規制機関を組織化し、一定の時間をかけて専門家集団となる規制機関を創出しており、わが国においても、慎重な手続きにより、段階的にかかる組織を構築していくことが好ましいと想定される。