では規制を担う国の機関とは、如何なる組織となるべきであろうか。この場合、まず考慮されるべきはその権能と必要とされる業務量であり、ここから組織の在り方を考えることが必要である。民間事業者を関与させる場合、企業、個人等の免許申請を審査し、これを認証・認可することが必要になると共に、機材やシステムの技術標準等の設定や運営規則の制定、施行に関する監視等かなりの業務量を抱えることが前提になる。かつまた、規制機関とは、かかる業務を可能にする行政権限を具備していなければならない。伝統的な公営賭博における主務官庁の役割とは開催日や開催条件等、施行する公的主体を対象とした単純な認可行政であって、申請の内容を法の規範に照らし、形式的整合性を判断するだけでしかなかった。カジノの場合には、これだけではなく、より能動的な規制機関の役割が期待されていることになる。尚、この役割や機能を地方公安委員会や地方警察に委ねる可能性は現実的ではない。かなりの専門性や能力、調整力が要求される事務になり、地域毎にバラバラに処理できる内容ではなく、やはり国としての統一的な規制機関を設けることが合理的であり、かつこの方が社会的費用も安くつくと考えられるからである。また、公安的な業務の性格より、既存の国家公安委員会に規制を委ねてはどうかという議論もあるがこれも適切であるとも思われない。規制と法の執行を担う権能が単一主体に極度に集中する構図は、強力な権限を生み出すことになり、腐敗、汚職等の温床となりかねないからである。

　この規制機関を如何なる法律上の組織とし、国の機関としてどう位置づけるべきかに関しては、様々な可能性があり、立法政策上の選択肢になる。但し、行財政改革の建前上、国の組織は肥大化を防ぐことが政府の建前でもあり、公務員の定数には制度上の制約がある。公務員総数は減らすことは求められてはいるが、これを増やすことは極度に難しい。よって、新たな国の組織を作るためには今ある別の組織を潰さざるを得ないなどという慣行が存在しており、単純な形では、新しい国の機関を作れないのが我が国の実情になる。勿論、これは立法政策上の問題であって、政策として変えられないということではない。

　現状における可能性としては、理論的には下記等の選択肢が考えられる。

① 主務省庁内の一組織として構成し、既存の行政組織で対応する：

ゲーミング関連規制が、単純認可行政であるならば、既存の行政機構でも十分対応できるが、かなりの専門性を必要とし、行政内部に異質の行政的機能を抱え込むことになり、既存の行政組織にてこれを担うことは極めて非現実的である。規制や監視をどのレベルまで実施するかの考え方にもよるが、想定されるかなりの専門的な業務量を考慮した場合、まず不可能な選択肢になる。

② 上記の前提で八条委員会を設け、諮問・答申を得つつ、既存の行政組織が対応する：

八条委員会とは国家行政組織法第八条に規定された非常勤の審議会等（諮問委員会）になる。行政府の判断に関し、より中立的な機関を設け、透明性を高めるという考えである。この場合、この八条委員会に独自の事務組織を設け、限りなく行政府の通常の業務と切り離した業務を担わせることは不可能ではない。上記①と比し、より透明性のある考え方となるが、強い行政権限を8条委員会が抱えることにはやはり行政実務上問題があり、この選択肢も現実的には機能しない公算が強い。

③ 主務大臣の下に三条委員会を設け、省庁とは独立した国の機関を構成する：

三条委員会とは、国家行政組織法第三条に基づく、常設委員会となり、準立法権限を保持し、行政府や立法府から独立した存在として構成される国の機関である。行政府や立法府からの独立性、中立性を付与され、公権力行使を含む行政処分が可能な別組織ともなるが、我が国ではその存在は極めて稀な存在でしかない（国家公安委員会、公正取引委員会等が既存の三条委員会になる）。専門的な業務を集中的に、かつ効率的に実施するためには、極めて効果的、理想的となるが、その実現の為のハードルは高い。

④ 主務大臣の傘下に独立行政法人を設け、独立行政法人を規制機関とする:

公務員型と非公務員型に分かれる。後者にする場合、確かに公務員の員数は増えないが、私人に権力行為を含む行政行為を委ねることが適切かという議論は起こりうる。前者の場合には、公務員の総数は増える形になる。独立行政法人を国の規制機関として設立し、主務大臣は同一とはいえ、省庁とは離れた行政機関として、規制や監視の業務を担うことは不可能ではない。この独立行政法人の経営組織を委員会組織とし、有識者をその構成員とすることでより中立的にするという考え方も取れる。但し、③に比較すると必ずしも権限のあるクリーンな組織とはならない。

　現実に如何なる組織を設けるかは、如何なる業務内容と業務量が規制機関に課されるのか次第になる。民間主体を何らかの形で関与させ、その認証や認可を前提とする場合には、かなりの業務量が前提とならざるを得ず、単純許認可行政の枠をはるかに超えてしまう。かかる場合には、別途、既存の行政機構の枠外で、しっかりとした国の規制機関を組織として構成することが適切であると考えられる。諸外国の事例を見ると、③と類似的な考えを取っている国が過半である。

　国の規制機関とは、如何なる基本的な権能や所掌を保持すべきであろうか。如何なる業務が必要とされるのか、この業務を遂行するためには何を属性として保持していなければならないかという業務の内容、特殊性に着目することにより、如何なる組織が規制機関たりうるべきかが明らかになる。この場合、下記側面に着目する必要がある。

① 免許・認可・認証に係わる審査・調査等に関し、広範囲な行政権限が付与される：

実際のカジノ施設の運営に関わる詳細規則の制定及び技術標準等の制定は、規制機関が担うべき業務となる。これに基づき、関連する民間事業者・民間主体による免許・認可申請の審査・認証、第三者認証機関の認可、あるいは認可の停止・剥奪、認可に基づく運営行為に対する監視・監査・検査など、包括的な行政権限が国の監視機関に付与されることになる。単純な認可行政だけではなく、詳細規則制定と共に、実際に法や規則が順守されているか否か、認可の要件を常に満たしているか等を常に監視し、検証するという広範囲な業務を担うことが前提である。

② 国の機関としての中立性・独立性が要求される：

規制機関は、運営に関与する民間主体の生殺与奪権を保持しており、実質的にカジノ施設におけるあらゆる行為を認証・認可の対象とし、大きな行政権限を保持した主体になる。かかる事情により、その判断には中立性が求められ、立法府や行政府からの恣意的な影響力の行使を受けないことを担保する必要がある。政治的な判断や、行政府固有の事情で、制度や規制が歪められたり、腐敗、汚職、癒着等が生じたりする可能性を出来る限り排除することが必要となるからである。

③ 国の機関とその職員にも清廉潔癖性が要求される：

国の機関の職員や構成員は、公務員としての職務に加え、民間主体に課せられるのと類似的な徹底した清廉潔癖性が要求されることになる。癒着、腐敗、汚職の可能性を遮断するためでもあり、かつ一定の権限を保持した職員は、退職後一定の期間に亘り、保持していた権限に関係しうる民間主体への再就職、転職、移籍は禁止される。癒着の温床となりうるからである。

④ 専門的な知識や能力が必要とされる：

民間事業者や民間個人の欠格要件や適格性の審査・判断は、個人情報を詳細に調査・審査することを意味し、公安当局的な業務になる。かつ組織暴力団構成員の排除や、マネー・ロンダリング防止等カジノ施設の内外に巣食う可能性のある不適切な主体の関与を未然に防止する業務も類似的である。一方、カジノの運営に関する規制や監視に関しては、ゲームのルール、進行方法から始まり、採用される器具・機材・管理システム・監視システム等その判断には、かなり専門的・技術的な知識やスキルも要求される。規制や監視の詳細は、単純な役所の業務とは本質が大きく異なり、専門的、技術的な知識や能力を必要とする分野が多い。

⑤ 独自の組織・職員を保持し、国の機関として、様々な関連省庁との総合調整能力が必要とされる：

上記事情より、国の機関は、独自の職員を保持することが好ましいと共に、機関としての業務の遂行は、既存の行政府からの独立性と中立性を担保することが好ましく、常設的な行政委員会方式により行われることが理想的になる(勿論この場合の職員とは、公安・検察関連公務員の出向者や民間法曹界からの出向者等より構成されるのであろう)。また、職務上、多様な関連省庁との総合調整が必須となると考えられ、これに伴い必要となる総合調整能力と権能が担保されなければならない。

⑥ 施行の監視に規制機関として積極的に関与する：

伝統的な公営賭博の考え方は法による規範や規則は当然これらが順守されることを前提に、法の施行がなされるために、手間と費用をかけて精緻な監視を常時実施する事は一切していない。一方、カジノに関する規制の場合には、制度は悪用される、あるいは常に規制が守られるとは限らないという悲観的な立場に立ち、常時顧客や職員を第三者の目線から監視し、その健全性を担保するという手法が採用される。この為に、規制機関としてもカジノ施設内に事務所を設け、査察官を派遣し、常時データや映像をモニターしつつ、監視に積極的に関与することが実施される。

　即ち、新たな規制機関とは、通常の認可行政の枠を遥かに超える業務内容と業務量を抱える国の組織となる。

　カジノを規制する国の規制機関に関する考え方は我が国には類例が無いために、なじみにくい考え方になるかもしれない。公営賭博では、主務官庁が存在し、主務官庁が開催の許認可(開催日、開催条件)や、関連しうる公的団体を直接的・間接的に支配し、人事権や実質的な経営に対し一定の影響力を行使できる権限を保持し、これを行使することにより、公正な施行を提供できる仕組みとなっている。この業務は、主務官庁による認可行政として構成され、実質的な日常業務は限定されるため、既存の官僚機構にフィットする考えにもなる。但し、省庁による特殊法人や振興法人を経由した収益金の配分への関与を可能とする権限と利権が内在化した仕組みでもあり、巧妙に公的団体への天下りを可能にする仕組みでもあった。制度そのものが、公営を前提とし、パリ・ミュチュエル賭博である以上、内部に悪や不正は限りなく起こりにくく、安全な施行ができるという前提に立っている。不法行為等は制度で禁止しておくことにより十分であり、厳格な法の執行や監視は必ずしも必要ないという考え方がその根底にある。包括委託等に関与しうる民間主体に関する欠格要件等の規定はあるが、厳格に企業、株主、経営者の全ての適格性を検証するという内容ではないし、一切かかることはしていない。事実行為のみの委託である限り、やはり不正は限りなく起こり得ないという前提の制度であることが解る。この意味では、公営賭博の主務官庁は、確かに全般的な認可権限や包括的な管理権限を保持してはいるが、その実態は、許認可官庁としての業務にすぎず、カジノ・ゲーミングに関する規制機関の役割とは根本的に異なることをまず理解する必要がある。

　カジノ・ゲーミングの特色は、胴元がリスクを取り顧客と対峙するバンキング・ゲームとなり、その担い手が公であるか民であるかを問わず、放置した場合には不正やいかさまが起こりうるリスクがかなり高いことにある。よって、規制機関の業務の特色とは、①単なる形式的な許認可業務ではなく、厳格な参入規制と参入者の適格性検証を実施し、業全体から不正や悪をもたらすリスクがある主体を排除し、廉潔性が確認された主体に対してのみ免許を交付し、かつその廉潔性の不断の維持を要求することにある。このために必要な実務的な免許認可の手順はかなり複雑になり、業務量も多くなる。かつ、②施行の在り方と特定区域における行動を常時、あらゆる観点から監視し、不正や悪から利用者を保護すること、法の執行機関と協力し、厳格な法の執行の体制をとることも主要な業務になる。③この為に必要な諸規則や技術標準等を策定し、かつ技術や市場慣行の変化に応じて、柔軟にこれを適合していくこと等規制機関の業務は優れて専門性の高い業務になるという特徴もある。この意味では、カジノの「規制機関」とは、例えば我が国の官庁のように一定の政策を企画立案する政策官庁ではなく、優れて専門的な細分化された業務を担う実務的な国の機関と位置付けた方がよいのかもしれない（詳細な規制を制定し、その遵守を要求し、この実践と行動を監視し、不正や違法行為を抑止する機能が主体となる。ゲーミング関連違法行為等に関しては規制機関の一部職員は特別司法警察官として逮捕権を保持することが想定されているが、この在り方は一般犯罪を扱う都道府県警察の機能とは若干異なる）。

　この様な機能を保持するカジノ・ゲーミングの規制機関を我が国で創設するに際しては下記を考慮することが、必要であろう。

① 国としての統一的な機関の必要性：

ゲーミング・カジノの規制は、優れて専門性を必要とし、かつ国としての統一的な規則やルールを制定する必要上、（施行の単位が地域ごとになっても）地域毎に免許・認可や許諾の仕組みや詳細運営規則等を取り決めることは、極めて非合理的になる。国としての統一的な規制機関の創設を前提とすべきである。この場合、免許・認可等に関し、立法府や関連しうる行政府から、何らかの恣意的な圧力や影響力の行使を受けない、独立的、中立的な権能を保持しておくことが好ましい。利権が構成されたり、収益金の分配等で問題が生じたりすることを避けるためである。

② 政策官庁の機能と規制官庁の機能の分離:

観光振興や地域振興等の法が企図する政策目的は、政策官庁が主務共管官庁として担うべきであろう。但し、賭博収益の使途は法により明確に定めるべきで、政策官庁がその使途を恣意的に決める仕組みは好ましくない。かつ規制機関としての専門的業務は政策官庁ではなく、規制を担うために設けられる国の機関（規制官庁）が担うべきで、1）収益の使途を定め、これを分配する機能、2）法の政策目的を担う機能、3）詳細規定を定め、法の執行・監視を担う規制機関としての機能を、分けても良いのではないかと判断される。癒着や省利省益をもたらしうる伝統的な考えに拘泥するべきではない。

③ 規制機関と法の執行機関との分離：

規制を定め、監視を担う機関（規制機関）と法の執行を担う機関（公安・警察機構）との役割は原則峻別することが好ましい。権限を集中すると、汚職、腐敗、天下り等の悪を誘発しかねない側面が生まれるからでもあり、行司が相撲をとってしまう仕組みは、公平、公正な仕組みにはなりえないからである。

　上記を考慮し、我が国においても、政策を司る省庁と国の規制機関の役割を峻別し、全体は複数の大臣・省庁の共管としつつ、規制機関は内閣府の外局として、立法府、行政府から独立した国の機関を設けることが好ましいと判断される。

　諸外国では、制度的にその負担が義務化される税や納付金あるいは、規制や監視に関する費用分担とは別に、特定複合観光施設(IR)区域を設定する地方公共団体独自の事情により、当該地方公共団体が、何らかの地域貢献に関する資金拠出を地方貢献分担金として民間施行者との間で契約的に取り決め、施行者の負担を求めることがある。あるいは、契約的な枠組みの中で、(義務とはしないが)民間施行者の自主的な努力規定を設け、地域社会における様々な活動への財政的貢献を求めたりする等の考え方もある。特定複合観光施設区域の指定を受け、開発と施設の実現・運営を担う民間事業者との間で協定が締結されるが、この枠組みの中で、両当事者が任意に取り決める事項でもあり、法律事項ではなく、かつ強制されるべき事項でもない。但し、複合観光施設区域を設定する主体が地方公共団体である以上、事業者選定の要件として、かかる地域貢献義務を事業者候補に提案させたり、これを一つの要件として公募の前提とすることにより、施行者自身の積極的提案を募ったりすることはおかしな考えではない。

　上記は、税や納付金の形式を取らない形での地域貢献義務や地域社会の発展のための地域分担金の考え方で、諸外国、特に一部欧州諸国ではかかる手法が採用されている。これには例えば下記の如き考え等がある（勿論、事例であって、これだけということではない）。様々な形での地域貢献を担うことにより、地域社会や地域住民からの信頼と信用を得て、エンターテイメント・カジノ施設の地位向上を図り、結果的に事業自体が地域社会から支えられ、地域社会に根づくことを志向する考えになる。

① 収益の一部の地域再投資義務：

粗収益の一定率、あるいは事業収益の一定率を当該施設や当該地域における事業へ再投資させる義務を課す考え方になる。場合によっては公益的な事業や社会インフラへの投資等地域への貢献性がより高い対象への投資が義務付けられることもある。投資であって、費用負担ではないために、施行者にとっては対応しやすい考え方になり、地域への再投資により、事業をより地域に密着化させ、安定化させるという効果がある。

② 地域社会との良好な関係を維持するための費用分担：

規制機関、地方警察、地方公共団体、事業者、住民代表等で構成される地域環境安全委員会等、カジノ施行者と地域社会の利害関係者が地域の環境安全保持に関して利害調整や様々な施策を行う枠組みを作り、これを維持する為の費用を分担する考え等になる。地域社会の関心事に対し、積極的な対応を図り、そのための費用を分担することで地域社会へ貢献するという考えでもある。

③ 地域文化振興、地域振興イベント等のスポンサー負担や財政支援：

地域社会固有の文化活動の支援、芸術家の支援、あるいは地域コミュニティーが主催する様々なイベント等のスポンサーあるいは一部費用負担等の財政支援で、資金が集まりにくい地域社会の文化活動に対し、積極的な支援を担う考えになる。企業のCSR的な活動でもあるが、地域社会における施行主体の知名度向上や社会的認知の向上等に大きな効果を発揮することがある。

④ 地域社会における老人子供等恵まれない人々に対する財政支援：

老人や子供等地域社会における恵まれない人たちに対する財政支援で、福祉的な活動となるが、地域社会への貢献活動の一つになる。イベントへの招待や、様々な支援活動等地域社会へ溶け込む一つの手法として用いられることが多い。

⑤ 地域固有の賭博依存症問題に対する対応支援・財政的支援：

別途制度的な枠組みを設け対処することもあるが、施行者の自主的な行動として、地域社会における関心事となる賭博依存症問題に対する地域レベルでの様々な活動等に対して、財政支援等を行い、地域社会に貢献する考えになる。

　上記はいずれも協定上何等かの規定を根拠とすることになるが、制度の在り方次第では公租公課の一部になる場合や、費用化できる場合、あるいは単純に寄付金扱い（有税、無税）となる場合等もあり、施行者にとっての負担の在り方は異なりうる。地域住民もカジノ施設の顧客たりうるわけで、かかる追加的費用は、地域社会や地域住民との良好な関係を保持するための必要なコストと考えるべきなのであろう。かかる考えを地域貢献分担金(Local Contribution Levy)と称するが、大規模集客施設を設置することによる地域社会への影響度を軽減する義務が設置者にあるという考え方から、これを影響度軽減分担金（Impact Reduction Fee）と呼称することもある。最近の米国では、制度としてこの概念を取り決め、その内容は地方政府の判断、交渉に委ねるという事例も出てきている（米国マサチュセッツ州）。

　地方自治体にとり、IRの開発及び実現に必要となる行政が負担すべき費用と行政にとってのリスクはどのようなものとなるのであろうか。これを理解するためには、時系列的に行政が関与しうる業務範囲と業務量を考察することが必要である。開示された超党派議員連盟による会長私案IR実施法案によると、IRの構想・計画の立案と実現には、地方公共団体が深く関与することになる。これは四つの異なったフェーズで構成される。

　即ち；

① 第一フェーズ：

国が定める区域指定の判断基準に準拠し、地方公共団体がIRの構想、計画を立案し、国に対し、申請・提案をなし、指定を受けるまでのフェーズ。

② 第二フェーズ：

地方公共団体が、国からの指定を受け、IR具体化の為の実施方針を定め、開発を担う民間事業者を選定し、開発と施行にかかわる条件を当該事業者と詰め、開発協定を締結するまでのフェーズ。

③ 第三フェーズ：

協定に従い、当該民間事業者が国からの免許を受け、資金を調達し、IRを整備し、運営のための全ての条件を満たして、運営を開始するまでのフェーズ。

④ 第四フェーズ：

IRの運営フェーズ。

である。

　上記の内、第一フェーズから第三フェーズまでは行政は案件の未実現リスクを抱えることになる（即ち、国により指定を受けられないリスク、国の指定を受けても事業者を選定できないリスク、事業者を選定しても当該事業者が何等かの理由でIRの整備/運営に至らないリスク等である）。第一フェーズでの行政の業務とは、基本的な市場性・可能性を調査し、IRの構想を固めることにある。このため、社会経済影響度評価を実施し、地域社会における想定されるプラスとマイナスの影響度を評価したり、地域社会における中長期インフラ・産業整備施策や観光振興施策との整合性をとりつつ、全体の構想・企画を策定し、国に対する提案を纏めたりすることになる。業務遂行のために、コンサルタントやアドバイザーを起用する調査費用が必要になると共に、専門にフォローを担う人員配置が必要になる。また、住民や議会の理解を得るための様々なイベントや説明会を開催したり、国が要求する資料等を作成したりする業務も含まれる。これらにかかる費用は、当該自治体が指定を受けられない場合、全てが行政の負担になる（指定を受けられる場合、後述するように第三者に支払った実費用を回収できる可能性がある）。第二フェーズにおける自治体業務は、より詳細かつ作業量の多い業務になる。国の指定を受け、IRの実現に向け、具体化のための方針を纏め、公表し、開発と施行に係る要件を定義したり、地域貢献義務や、地域社会における否定的要素を軽減する施策や条件を纏めたりする。これらを要求水準として事業者を公募で募る。複数の事業者による提案を受領・評価・審査し、交渉の上事業者を選定し、この結果として開発協定を締結することが第二フェーズの目的になる。このために、技術コンサルタントや案件形成支援のためのコンサルタント、弁護士等を起用することになり、かなりの第三者支払費用負担を強いられる。もっとも公募の要件として、第一フェーズ以降、第二フェーズ迄の全費用を協定締結の前提としてその支払を選定事業者に要求することができる（諸外国での通例で、民間事業者に行政の負担を求めることはおかしな話ではない）。但し、可能性は低いが、事業者選定に失敗したり、協定を締結できず、一定期間を経過し、国により区域の指定を取り消されたりする場合には、これら費用は全てが行政負担となってしまう。第三フェーズはIRの整備フェーズになり、行政の業務は、安全さ、健全さを担保した施設を実現させること、そのための体制を作らせることをモニターすることが主体になる。協定の内容次第では選定事業者に行政にとり必要となる費用を転嫁できる。一方、協定の中で規定する条件次第では、上下水道の整備やアクセス道路、周辺地域環境の整備等に関し、（通常の自治体が担うべき業務として）、その費用を負担する可能性はある。この段階でも選定を受けた民間事業者が資金不足等の理由により施設を完工できないという未実現リスクは自治体に残ることになる。第四フェーズは運営段階となり、協定に記載された民間事業者の義務履行の遵守をモニターすること、地域住民とともに、地域の善良なる環境を保持するための必要な調整業務等が自治体の主要業務となる。この段階に至れば、税収、雇用、消費等地域社会としてのメリットを享受できる段階になるが、施行がうまくいかず、民間事業者が破綻するリスクは理論的に存在すると共に、リスクが顕在化した場合、事業者代替等に絡み行政にとっての追加的な業務や費用負担もありうる。

　IRを推進し、開発するための行政による負担とは、自らがIRに関し資金を投入するということではなく、あくまでもIRの構想と計画に伴う調査研究、検討、評価と地域指定・事業者選定に伴う様々な方針策定、枠組み構築に係るアドバイザーやコンサルタントに対する支払費用や、IRの実現に伴い付帯的に生じうる地域インフラの整備や公共秩序の維持の為の費用等が主体になる。尚、上記は現段階における合理的な推定であって、各々のフェーズにおける想定される行政にとっての業務の内容と必要となる費用項目及びリスクの詳細は、IR推進法制定後詳細を詰めることになるIR実施法の内容や、関連する地方公共団体の体制や行政府の意図次第では変わりうるし、行政の負担も変化する可能性があることに留意する必要があろう。

　国としてのカジノ制度の構築に際しては、様々な事前の開発費用が必要になる。特に、この施行のためだけに設けられる国の規制機関の創設と維持・運営には相当の費用がかかる。国は施行を担う民間事業者から別途税ないしは、納付金を徴収するのだから、この中から費用を負担すればいいではないかという意見もある。但し、この納付金は一般財源として国庫に入るわけではなく、政治の判断として特定の使途に限定されることが想定されており、規制の費用に充当することは特段の措置が無い限り無理となる。よって、国としての規制の費用と国の機関の費用は、何等かの特別規定を設けない限り、年度毎に一般会計から予算手当をせざるを得ない。諸外国では、カジノ賭博規制に係る国（州政府を含む）にとって必要となる規制や監視のための費用、規制機関の運営費用等は、当然その施行収益から賄うべきで、このために血税を用いるべきではないとする考え方が強い。この為に、様々な仕組みにより、費用を回収している。例えば、①カジノ粗収益税収を財源として費用を負担する、②規制機関費用として一定率・一定額をカジノ粗収益課税とは別にて施行者から徴収する、③ライセンス料等の認可料を高く設定し、この中から規制機関の費用等を徴収する等の考え方がある。

　ではわが国では、国の開発費用（規制機関と規制の実践に係る費用）は如何なる形で、誰が負担すべきであろうか。超党派議員連盟のIR推進法のベースとなった実施法会長私案は、原則、税を使うべきではないとして、納付金とは別に、施行者に対し規制機関費用として実費用を国庫に納付させるべきとする考えをとっている。これは下記考え方になる。

① 基本：

国の機関となるカジノ管理委員会の創設、維持、運営、活動に関する費用は原則、カジノの施行を担う複数の施行者が分担して、施行に伴う収益を原資とし、その全てを補てんする。

② 施行開始前における規制機関費用負担：

規制機関の創設と実際の期間の胎動と活動は、施行が始まるかなり前から始まっていることになるため、当面の間、議会の議決を経て、一般会計予算から規制機関費用等を予算化し、支出せざるを得ない。この費用は後刻、民間施行者から回収することになる。

③ 施行開始後における規制機関費用負担：

カジノ施設の運営が開始された事業会計年度の時点で、主務大臣はカジノ管理委員会の創設費用の全費用を賦課金として、各施行者が当初想定した売上（ゲーム粗収益）に按分し、各施行者に課すことができる。事業開始後第2会計年度目に、前年の実際の売上（ゲーム粗収益）に基づき、この賦課金額の多寡を調整すると共に、以後、毎会計年度毎に、前年の実際のカジノ管理委員会の実活動費を各カジノ施設の実際のゲーム粗収益額に按分比例して、賦課金として課する。各施設に対する賦課金額は政令でこれを定め、全額国庫に納付する。もし、施設総数が段階的に増える場合には、賦課金は上記と類似的に全てのカジノ施設間で按分されることになる。

尚、規制機関の費用は、その創設から実際の運営が開始されるまではかなりの期間になるため、例えば、これを二つのフェーズに分け、規制機関が民間施行者の申請を受けて、免許を付与する時点で、一定額の免許料相当額として、その時点までの規制機関費用を回収し、国庫に納付せしめ、その後は運営開始後の時点で回収を図るなどの手法もありえよう。

④ 料金・費用等の徴収

カジノ管理委員会は上記の賦課金とは別に、別途定める規則に基づき、施行に関し免許申請を行う民間主体の審査、免許、認証等に伴う費用・料金を各申請主体から徴収することができる。同費用・料金の額は政令でこれを定め、同機構が徴収し、全額国庫に納付することになる。

　国の機関の活動に伴う実費用を民間主体に負担させるという考えはわが国では、あまりなじみが無いが、不可能な考えではあるまい。特に国の機関の場合、専門的なコンサルタントや弁護士を起用せざるを得ない側面もあり、制度や規制の創出に際しても、様々な活動を必要とし、結構な額の費用が必要になる。よって、十分な財源が確保されることがその活動を担保する要件になる。

　尚、当然のこと乍ら、①民間事業者がかかる国の規制費用負担を費用として控除できること、②費用控除の年限が十分保持されること、③負担しうる費用のおおよその額が予め対象となる民間施行者に開示されていること、④民間事業者にとり、負担できうるレベルの費用総額であることが全ての前提になる。また、民にとり、かかる費用負担は公租公課の一部になるため、この負担を考慮した上で、税率や納付金率を設定する必要もあろう。

　カジノは金の卵を産むガチョウではないのだが、国、地方公共団体、民間主体いずれもが、興味を示すのは、カジノは、事業としての成功の確率が高く、かつ仕組み次第では高い事業性を実現できるということにある。最も、実態としては、直接的に関係しうる利害関係者である国、地方公共団体、民間主体間で収益は配分されることになり、制度の在り方がこれを決めることになる。公的主体が法律上の施行者となる前提をとれば、当然、公的主体が最大の収益の受益者となるであろうし、例え民間事業者が包括的受託者として一定の役割を担っても、その収益レベルは確実に制限されてしまう。この場合、民間事業者にとっての収益を増やす可能性はどうしても限られる。一方、法律上の施行者が民間主体である場合には、国、地方公共団体が如何なる税や納付金の考え方を取るか、制度の在り方がどうなるか次第で、民間事業者の収益の在り方が決まり、これが民間の投資行動をも左右する。即ち、税率や納付金の負担が小さければ、当然事業のもたらすキャッシュフローは豊かになり、これを前提に民間によるMICE施設を含む巨大な統合リゾートや複合観光施設への投資が初めて可能になる。逆に税率や納付金の負担が大きく、事業キャッシュフローが限定されることになれば、大きな償却負担はできないわけで、確実に民間主体は大規模の投資をすることはない。勿論これは、アップサイドの収益のポテンシヤルは、リスクと共に民間が担うという制度であることを前提としている。同様に、民間主体は税や納付金を含む制度の在り方と、実際にカジノ施設が複合観光施設として設置される地点における事業の市場性・集客力・競争力等を秤にかけ、投資行動をすることになる。税や納付金が低くとも、市場性の無い地点や、集客力を高める魅力が無い地点等の場合には、収益レベルが限定される以上、大規模投資はまずあり得ない。

　この様に、カジノの制度ができれば、如何なる地点であっても、ラスベガス的な統合型リゾート(IR)が実現でき、膨大な投資効果や税収が見込まれ、約束された成功があると考えるのは、幻想でしかない。施設が設置される地点・地域における市場性や集客力、当該地点・地域におけるカジノ賭博の競合性、税や納付金、また運営に伴う諸経費負担の大きさ等により、民間主体にとっての事業性、収益やキャッシュフローは大きく変わるリスクがあるからである。一定の制度を国が設けた場合、その制度の下で、地方公共団体と民間主体が、如何なる地点で、如何なる内容・規模の施設を考え、如何にこれに投資し、これをどう実現するかは、意識的な枠組みを決めず、一定の地点を頭に抱く地方公共団体と民間主体の判断に委ねるべきであろう。地方公共団体があまりにも野心的な考えを前提にしたとすれば、市場においてこれに対応できる主体はいなくなる（判断を誤り、市場の狭隘さにも拘わらず、過剰投資で大規模開発を実現し、キャッシュフローが回らなくなったとしたならば、事業としては失敗することになり、そのリスクは民間事業者が担うことになる）。

　この場合、

① 施設数を国全体として限定し、地域間のバランスをある程度考慮することにより、過度の競争を排除し、一定の地域独占が成立しうることより、事業の成功の確率を高くすることができる。この前提で、地域と民間の収益が最大化しうる合理的な事業規模・投資規模を地方公共団体の計画とその実現を担う民間主体に考えさせる選択肢を与えるべきであろう。これにより、非現実的な計画は自動的に排除される。

② 国や地方公共団体の収益の取り分の考え方が、民間事業者の投資行動・投資規模や投資意欲に大きなインパクトを与える。国は一定の収益取り分を自ら確保することのみにインタレストがあるといえるが、施設が設置される地方公共団体にとっては、税や納付金以上に、雇用や多種多様の経済効果も期待されるため、税や納付金のレベルをどう設定するかは、地方公共団体自らの判断に委ねる選択肢があってもよいのではないかと考える。何が地域社会にとって重要かは、地域の事情によっても異なるであろうし、地域社会や地方公共団体が判断することがより適切な施設や投資事業となりうるからである（失敗のリスクはあることを前提に、当該地域における市場性・事業性を冷徹に関連当事者が考えることこそが重要になる）。

③ 従来の公的部門がとった考え方は、賭博行為の全ての収益の公共による独占でもあった。賭博行為から民間事業者が何らかの利益を取得する考えに対しては、盲目的な反発も少なからず存在し、これは現在でもある。但し、これでは民間主体による大規模投資事業等はありえないわけで、リスクと共に、アップサイドの収益ポテンシヤルも民間主体に与えることが適切な考え方になる。勿論、この一部を官民が分担するという考えも存在し、例えば、収益の一部を地域における再投資に振り向ける義務や、投資償却、一定のリターン確保後の超過利潤は官民が分担するという選択肢もありうる。納付金率を低く設定し、投資を促し、アップサイドの収益ポテンシヤルがある場合には、収益分担の考え方を取る等も合理的な考え方といえる。

　民による収益行動は非難されるべきではなく、当然の合理的な経済行為でもある。民が担うリスクに見合う応分のリターンを民が期待することは合理的な考えでもあり、公と民が施行に伴いお互いにメリットを得ることが本来のIR実現の狙いでもある。

　地方公営競技は地方公共団体がなす営利事業となるのだが、その施行収益は当然のことならが、これを主催する地方公共団体に帰属する。公営賭博を主催する権利は、必ずしも全ての自治体に同等に与えられているわけではなく、主催できる自治体が限られ、メリットを得られる自治体は限定される。賭博の種類により異なるが、宝くじ等の場合には、その発行主体は、財政上の課題から国（総務省、財務省）が必要と判断する自治体に限られる。もっとも、地域単位で自治体がグループ化して、施行を担い、メリットを分担することが通例である。その施行や運営に競技場を必要とする場合には、当該競技場が設置される基礎的自治体や周辺団体、広域団体が主催者として参加することが多い。また施行に競技場を必要としない場合にあっても、同じ都道府県内の基礎的自治体や広域的自治体が参加して、共同で施行するということも多い。これらも近接する複数の地方公共団体や広域地方公共団体が協働・連携してメリットを分担しあうという考え方になる。

　勿論上記の考えは全ての地方公共団体が連携して参加するという仕組みではない。施行に参加する特定の地方公共団体のみが利することができるというこの現状は、自治体間で「不公平感」が高まると共に、自治体間の「格差」が生まれるという課題をもたらしてしまう。勿論賭博収益で自治体財政が豊かになれば、当該自治体が地方交付税の交付団体であれば当然交付税措置が減額となったり、不要となったりするわけで、自治体間格差を無くす制度的枠組みは別途存在する。但し、もし当初から不交付団体であるならば、明らかに賭博主催者となる自治体は他と比較すると財政的メリットをフルに享受できる。ここから生じる自治体間の格差は適切か、また公平といえるかという課題が必然的に出てくることになる。

　我が国には従来から国土の「均衡ある発展」という考え方があったが、これは自治体間で差別や差異が生じないようにするという政策的な考え方でもあった（よって、日本中どこへ行ってもインフラの施設整備のレベルや公共サービスの在り方は類似的になる）。かかる考え方からすれば、これら一部の特定の地方公共団体の賭博収入は、賭博施行に関与していない地方公共団体を含めて、何等かの形でメリットの一部を全体に再配分すべしとする考え方が生じてくる。これを「均てん」という。例えば、地方競馬や競輪、オートレース、競艇等の買得金（売り上げ）の1%弱は地方公営競技納付金として「地方公共団体金融機構」に交付されるが（根拠：地方財政法第32条の2,同施行令第17条の2）、これは、地方公共団体に対する資金貸し付けや地方債利子の軽減に利用されるための財源となっている。交付された資金は、「公営企業健全化基金」として、現在まで約0.9兆円規模に積みあがっている。間接的に地方公営企業に貸し付けたり、地方債の金利補填の原資にしたりすることで、自治体間で均てんするという仕組みになる。もちろん、この仕組みは全ての自治体が利用するわけではなく、平等に配分するわけでもないのだが、全体のためにという点が強調できる仕組みなのであろう。

　賭博を施行することに伴い巨額の税収ないしは収益が地方公共団体に見込まれる場合、我が国では必ずと言っていいほど、「公平性」の議論が生じてしまう。新しい賭博種を制度として導入することを議論する場合、必ず公営競技の事例が参照され、伝統的な地方公営競技に見られる均てんの考え方を取り入れるべきか否かという点が政治的な課題になってしまう。できうる限り財政的には公平を期するという考え方が、メリットを得られない自治体にとっての説得材料でもあるのだろう。公営競技制度ができた昭和20年代は、確かに公平性、平等の論理がより重要なウエイトを持っていたことは間違いない。但し、現代社会において、この考えやアプローチが通用するか否かに関しては、慎重な検討が必要だろう。カジノの場合には、地方公共団体による誘致、民設民営を前提とする場合、様々な議論が輩出する。

　カジノ施設を自らの地域社会で許容するか否かは基本的には当該自治体や自治体を構成する住民の判断如何となる。もし、これが実現する場合、当該カジノの施行を誘致する自治体は、明らかに税収、雇用、経済活性化、観光客・来訪客増等様々なメリットを取得することができる。一方、このメリットの裏側には、地域住民の不安や懸念を払拭するような施策や、地域住民を保護する様々な施策（未成年層の隔離、地域住民内におこりうる依存症患者対策）等が必要となり、潜在的な社会的危害を抱え込むリスクとそのための社会的費用を当該自治体が内包してしまうことをも意味する。メリットを享受するためには、地域社会にとってのデメリットやリスクもありうることになり、これに対処するための応分の経済的メリットを得られなければ、そもそもかかる施設を誘致する価値は無くなってしまう。リスクを取り、チャレンジする自治体には、応分のメリットがあってしかるべきで、自治体間でチャレンジや努力が財政力の差異をもたらしうることは、当然の結果であり、無理にこれを国が法や規制で是正すべきではない。地域の活力を削ぐことになるからである。

　法の目的が、その収益をもって公益目的に支弁するとして、賭博行為を新たに認める場合、何らかの手法により国が売上から生じる一定の資金を施行者から徴収することになる。もっとも制度としては多様な考え方が取れるわけで、例えば当初、国会議員の中には、①国が全ての収益を独占的に徴収すべきで、地方公共団体は施行に伴う不動産関連諸税、消費税、地域振興がもたらす経済効果を主たるメリットとして享受すべきという意見から、②本来公益目的といっても、地域振興や地域観光の発展も重要な法目的となることより、逆に国の取り分を少なくするか無くし、地方公共団体に厚く分配する仕組みを考えるべきという意見まで多様な考え方があった。あるいは中間的な考え方もあり、売上げに対する特別税は国が徴収し、入場料を地方公共団体の判断により顧客に対し、課税し、これを地方公共団体の取り分とすべしという意見もあった。この様に、複数の公的主体が同時に一定の賭博行為に関与する場合には、必ず収益をどう配分するかという政策的課題が生じてしまう。我が国の地方公営競技は、地方公共団体が担う収益事業であって、収益事業の主体は地方公共団体であり、この中から一部を特定の公益法人や特殊法人に交付あるいは納付するという仕組みを基本とした。国は対象になっていないわけで、これならば解りやすい（勿論中央競馬や、Totoは国が直接関与する仕組みで地方公共団体ではない）。

　一方、現在考えられているカジノ法の考え方は、地方公共団体の発意とイニシアチブを前提としつつも、許諾を得た民間事業者を施行者とし、国と地方公共団体が認可と監視に関与するという前例の無い仕組みを前提としている。また、この場合、国と地方公共団体の双方がメリットの配分を受け、収益を配分することが基本になる。これ自体は、おかしな考えではあるまい。但し、どう配分しあうのか、国と地方公共団体は同等なのか、あるいはどちらかに重点を置いて配分すべきか否かという問題が生まれてしまう。例えば、かかる固定施設を前提とする遊興集客施設は、当該施設が設置されることになる地方公共団体に大きな経済的メリットをもたらすと共に、集客行為がもたらす交通混雑等地方公共団体や地域住民にとっての負担、関連する上下水道や周辺道路等のインフラ整備費等の負担、あるいは地域住民や地域社会内部に賭博依存症の兆候をもたらす負担等が生まれることも間違いない。負担に見合う、便益があることは、当然のことでもあり、カジノをホストする地方公共団体が充分なメリットを享受することは適切な考え方でもある。かかる論拠から、地域振興や地域観光の活性化が制度の目的であるならば、負担が大きくなる地方公共団体により厚く配分し、国の取り分を限定すべきとする主張が存在する。もっとも納付金は国と地方公共団体は、平等としてもその他の土地関連税収や事業税、消費税等でも地方公共団体はメリットを取得できるはずで、地域の取り分は全体としては、国よりも多くなるのだから、等分とすべきとする主張も根強い。

　国と地方公共団体の間で如何に分担するかという問題と共に、そもそも法は、地方公共団体の在り方を国と同等に詳細にまで取り決める必要があるのかという議論もある。超党派議員連盟（2010～2012年）の議論の中で出てきた考えの一つで、法で定めるのは国の税率･納付金のみとし、地方公共団体の取り分は、国の取り分と同等となる値を上限とし、当該地方公共団体と選定される民間事業者との契約行為の中で、交渉により、任意に取り決めてはどうかとする考えになる。地域によっては、税・納付金ではなく、より大きな投資があり、より多い雇用を確保することこそが地域振興や観光開発に資すると考える地方公共団体もあれば、やはり税・納付金として特定目的の為に財源を確保したいという地方公共団体もあろう。これにより、地方公共団体は、公募に際し、如何なる方針を立て、企業を誘致し、選定するかの大きな裁量権を確保できることになる。税・納付金を高く設定すれば、民間としても、投資償却負担はあまり大きくとれず、どうしても投資額は少なめになる。逆に税・納付金を限りなく低く設定すれば、確実に民間事業者に多くの投資や雇用確保を期待することもできる。何を期待するか、如何なる施設とサービスを期待するかは、地域の選択に委ねてはどうかという考え方にも繋がる。

　伝統的な制度の考えは、国が全てを定め、その定められた枠組みの中での行動でしかないというものでもあった。一方、あくまでも地域が主体となるIRの場合には、地方公共団体が如何なる政策、戦略、方針を取るかは、あくまでも施行を欲する地方公共団体の判断に委ねた方が、施設や施設の在り方に関し、地域色や地域の創意工夫を生かすことにも繋がる。地域のメリットをどう判断するかを地域の判断に委ねることは、諸外国にも事例があるが、単なる税収確保だけを目指すのではなく、あくまでもゲーミング・カジノやIRがもたらす肯定的な側面をどう取りこむかという視点から制度を構築することこそが、斬新な試みとなるかもしれない。この場合の国の取り分は、国際的な競争市場を見ても、あまり高く設定しない方が、やはり投資誘致効果は高くなる。尚、民間事業者にとっては、国の取り分、地方公共団体の取り分、あるいは免許料等の全ての公租公課が「税(納付金)負担」になるために、これらを加算した実効税率が、当該市場に適合的で許容可能なレベルに留まることが好ましいことになる。これらの考えをどう均衡できるかが、今後の制度設計で問われることになるのであろう。