11月29日、与党自民党の総務会は、特定複合観光施設区域推進法案（IR推進法）を了承し、政権与党内部における合意形成が実現した。維新の党、生活も既に内部的合意形成ができており、公明党、民主党は一部党内に慎重派もいるため、党としての公式な合意形成には至らない模様である。みんなの党もアジェンダにIRが記載されている以上当然反対はしないと想定されるが、公党としての合意形成手順はとっていない模様だ。議連に参加する6党の全てが党として足並みを現段階でそろえることが難しいことは当初から想定されていたが、超党派議員連盟としては余程の大きな環境変化がない限り、議員有志により会期末となる来週前半に法案を上程する予定である。法案は衆議院内閣委員会に付託され、会期末となるため、継続審議扱いとなり、来年通常国会において、予算案処理後審議が開始されることが想定されている。

　この事実は下記をもたらすことになると考えられる。

● 政権与党が衆参両院の過半数を押さえ、尚かつ一部議員を除く野党の過半の議員も賛同している以上、来年度通常国会において、上記IR推進法案が可決されることはまず間違いないと判断すべきであろう。

● 但し、与党の一角を占める公明党、あるいは民主党の一部には反対ないしは慎重を期すべきという議論もまだ根強いのが現実である以上、（単純な法律であるにも拘らず）しっかりとした審議時間を要求される可能性が高い。推進法を可決することにより、なし崩し的に、IRカジノが実現しかねない。よって現段階から熟議をすべきという論理なのだが、反対の声を抑えるためにも、国会対策上一定の審議時間を考慮せざるを得ないことはありうる。時間はかかる。但し、これは法案可決を止める動きにはなりえない。

● 与野党議員による議員立法案の上程は、地方公共団体によるIR誘致のための調査・検討を胎動させる可能性が高い。地方議会レベルでは議員による推進ないしは誘致の活動が起こると共に、これが行政府を動かし、検討のための枠組みや、自治体間での意見交換、あるいは政府に対する要望等の行動が起こることになる。法案が上程されれば、直ちに行動を起こすことを表明している自治体も存在すると共に、誘致実現に向けた自治体間の競争が確実に加熱することになる。しっかりとした地域なりのビジョンと構想を議員立法案に基づき練りながら、地域単位での合意形成を重ねる試みが必ず起こる。また、今後地方公共団体は重要なステークホルダーとして、詳細制度設計に際し、政府に対し、意見具申する主要な主体になる。

● 立法府による法案上程、可決に向けた与野党の意思が明確になり、かつ可決が確実に想定されると判断する場合、立法府の動きに呼応し、政府内部で何等かの準備・検討体制を作る動きが確実に生じる。この場合、当然対応するのは内閣府であり、既存の閣僚委員会や会議体の枠組みを活用し、例えば有識者を含む小ワーキング・グループを組成する等して政府としてのウオームアップを図ることが、想定される。但し、これが順調に動き始めるか否かは、永田町における議論の進展次第でもあり、今後の大きな課題になる。

● IRカジノに対しあからさまに反対する声や反対する団体は現段階では限られるが、確実に反対運動が組織化される可能性がある。現状の議連案に対する反論や異論も出てくると想定され、国民的な議論が活性化する可能性が高い。一方、なんでもありの議論や、過剰な期待感が市場で高まる可能性もある。これに伴い、一部の人達の嫌悪感も醸成されることになり、混乱も起こりうる。合理的、冷静な議論が必要なのだが、制度の枠組みがまだ固まっていないために、議論の方向性がぶれる可能性もゼロではない。

　IR推進法案の上程は、我が国において新たなエンターテイメント法制を創設する新しい幕開けになる。但し、詳細議論はこれからのスタートになる。単純なプロセスにはならないのだが、政治の強い意思こそが新しい仕組み、新しい政策の実現を可能にする。

　台湾でのカジノ構想は馬総統が政権を取る際の公約の一つでもあり、政権奪取後の2009年に既存のオフショア群島開発法を改正し、離島に限ってのみ、当該自治体が、別途住民直接投票法の規定に基づき、住民の過半数の同意を得た場合、カジノを含むリゾート施設を誘致することができるという規定を追加したことがその嚆矢となった。もとより、オフショア群島開発法という法律のみでカジノが認められるわけではなく、別途カジノの施行に関する法律を制定することが条件となっており、（偶然だが、我が国と同様に）二段階での立法手順を採用したことになる。離島のみとしたのは、台湾本土で実施することに対し、根強い反対が存在したことと共に、観光振興の名目の下に、より摩擦の少ない離島に観光カジノリゾートを設置し、中国本土の観光旅客を呼び込むことでも、政策目的を達成できるという期待感があったからである。マカオやシンガポールの成功に触発されたという事情もあったが、台湾本土からは交通の便が良いとは到底思えない離島、かつ中国本土の方が余程至近になるという事情から、中国本土からの観光客・遊興客を主顧客にするという戦略があったのだろう。これは、そもそも中台の良好な政治的関係と交流が継続して初めて可能になるストーリーでもあったのだが、当初より、中国本土からの来訪観光客に過度に依存するビジネスモデルの危険性を指摘する識者も多かった。政治的状況次第では、中国政府は自国民の旅行を制限することなどいとも簡単に実施するからである（これは日中間の尖閣問題に伴う中国人旅行者による来日激減の事例を見ても理解できる）。

　2009年の澎湖島における住民投票は、反対派の主張が通り、否決されてしまった。2012年の馬祖島における住民投票により、初めて可決され、これを受けて行政院も賭博法制の詳細を詰める体制に入り、2013年に行政院から立法院に法案が提示され、2013年中には立法院にて可決される見込みでもあった。あったとしたのは、制度的枠組みが実現しそうな段階で、一挙に制度に対する懸念と不協和音が生じ、状況がどうなるのか見えにくくなってきたからである。これは、馬祖島の対面にある福建省政府が（当然中国政府の意向を受けての話であろうが）、省内の住民が安易な方法で国境を越え、台湾を訪問し、賭博行為で人民元を消費することに対し、明示的な反発と反対の態度を取り始めたことが明らかになったことによる。中国本土の方がより距離的には近い馬祖島におけるカジノリゾートは、当然中国本土から大量の顧客を集客しなければ、まずビジネスとしては成立しない。台湾本島からはあまりにも遠すぎる離島の弱みがここにある。台湾はマカオではない。マカオは中国の特別行政区でもあり、中国本土からマカオへの訪問は、制約はあるが、基本的には国内でしかすぎず、訪問対象が台湾になると、そう単純、あからさまに賭博行為のためだけの訪台は認めるわけにはいかないという中国政府の意思表示でもあるのだろう。この結果台湾の主務大臣になる行政院運輸部大臣は、この10月に、離島振興法ではなく、現在の桃園国際空港がある地点での再開発を目的とした特別区域法を改正することにより、ここにカジノリゾートを設けてはどうかという爆弾発言が出る状態に至っている。確かに、カジノの施行の詳細を取り決める法律がようやく成立しつつあるのに、地点・区域を指定するはずの法律の実効性が問われてしまったわけで、これでは全てが絵に描いた餅になりかねないからである。勿論カジノの施行を実現する法律は成立し、馬祖島におけるリゾート施設は施設としてはできるかもしれないが、顧客が来ない施設に巨額の投資を惹きつけられるのか否か、既に暗雲が立ち込めているというのが現実であろう。

　では、行政院トップによる表明で単純に政策転換が実現できるのであろうか。2009年における離島振興法の改定時点での台湾におけるNPOや宗教団体等による激しく、根強い反対運動を想起する場合、そう単純に台湾本土におけるカジノリゾートが認められることにはなるまいとするのが大方の判断になる模様だ。この為には再度法律改正が必要になる。大きな反対運動も再燃しかねない。台湾の民意はこの政策転換を支えるか否かが真のポイントなのであろう。

　台湾のこの騒動は、インバウンド観光客の在り方は、優れて政治の動きに敏感に反応すること、かつ、あまりにもインバウンドの観光旅客に依存しすぎるビジネスモデルの場合、何等かの要因により、この流れが止まってしまうと、事業そのものが成立しなくなるという現実を示唆している。台湾の離島は、確かに風光明媚な自然資源を保持しており、中国本土からの利便性は高いが、逆に台湾本島からはかなり遠く、利便性は大きく劣後してしまう。この前提で、中国本土から賭博を目的に顧客を誘致すること自体が政治的に不協和音を立てたとしたならば、離島カジノが実現することはまず有りえないと判断すべきであろう。同様に、台湾本島で新たな制度的枠組みを再度議論し、本島における区域指定のための新たな制度的枠組みを創ることも、国内的な理由から明らかに単純ではない。本来、やはり健全なモデルとして、当初から台湾本土に立地し、台湾人による自由なアクセスも認めつつ、外国人旅客をも誘致するという考えが好ましかったのだが、台湾国民が安易な形で賭博施設へのアクセスを保持することに対する強力な反対があったために、妥協としての離島振興に落ち着いたというのが実態である。この方針を大きく転換させる政治力と力量が現政権にあるかに関しては、議論が分かれる所だ。すごろくの振出しに戻ってしまったのではないかというのが現実となるのであろうか。

　オランダのスキポル空港は、欧州でのハブ空港としても知られ、乗継客の便宜を図り暇つぶしのために空港内に小規模カジノ施設があることで知られている（最も実際に何度もいったことはあるが、殆ど顧客はなく、常にガラガラである）。運営者はホーランドカジノ。正式にはNational Foundation for the Exploitation of Casino Gaming in Hollandと呼称し、オランダ国内において賭博行為の国内独占権を保持している非営利財団法人となる。もっともこの財団は、オランダ法でStihitingと呼称される免税非営利法人で、この法人を通じで税収がオランダ政府の国庫に入る仕組みとなっている。Stihitingはオランダには何百万団体もある一般的なものだが、外国から見ると極めて解りにくい存在になる。免税特権があるために、第三国のタックスヘーブンと組み合わせて、企業の所有権をわからなくさせ、合法的に節税を実現する枠組みとして欧米企業が利用していることで知られている面白い仕組みを提供する。一般的にはStihitingとは簡素な組織なのだが、ホーランドカジノの様に、5000名弱の職員を有する企業的な組織もある。そのガバナンスの在り方や租税法上の枠組みは極めてオランダ的なもので、単純にこれを国営企業と判断するにはちょっと無理がある。

　ホーランドカジノは欧州における典型的な中堅カジノ事業者として、オランダ国内外にその存在を知らしめてきた。2012年秋の政権交代に際し、国が実質的なコントロールを効かせられる財団ではなく、民間企業へ売却すべきという政策が時の政権により主張されたのだが、実現するに至っていない。もっとも実現するどころか、2012年から2013年にかけて、財務危機が顕在化し、どうやら破たんの瀬戸際にある模様だ。過去5年間で、売上は30%減少し、2012年は純損65万2000ユーロに達し、リストラや費用縮減を行っても、このままいけば破綻、財団解散は免れない状況にあるのではと市場は憶測している。逆に、国が強制的に関与し、実質的に国の管理下としてしまうのではないかとする意見すらある。

　現実に起こった事象とは、

① 顧客総数の段階的減少：

欧州における所謂伝統的な陸上設置型カジノは、段階的に人気を喪失しつつある。スポーツブッキングやオンライン・ポーカー、インターネットカジノ等、より手軽な、アクセス環境が良い市場に顧客が流れたと判断されており、オランダもその例外ではなかったということになる。欧州市場は地域毎に分散しているため、カジノを主目的とする他国の来訪客は限定され、あくまでも地域市場を基本とする閉鎖的な市場が基本になる。

② 競争的環境の激化と古いビジネスモデルの衰退化：

伝統的な陸上設置型カジノは、利便性、アクセスの悪さ等より、インターネットを通じたスピード、利便性を売り物とする他の賭博種と競合し、欧州全般で劣後する状況にある。国内市場が左程大きく無く、成長も見込まれない場合、新たな賭博種の登場は、顧客の取り合いという事象をもたらしているわけである。

③ 顧客支出単価の減少：

上記現象はオランダでは顧客総数の減少と共に顧客支出単価の減少をもたらしてしまった。ホーランドカジノの場合、赤字は止まらず、負債総額は6000万ユーロ（＄80.4M）に達しており、このままでは時間の問題で、1億€に達するとみられている。累積する赤字、リストラに伴うコスト、あえて実施した施設改善投資の償却負担増等が拍車をかけて赤字増をもたらした模様である。破綻を避けるために労賃18%カットを組合と交渉中で、これが実現しないと破綻かという見解すらある。

　もっとも欧州における陸上カジノの市場縮小はオランダだけの話ではない。欧州カジノ協会は、欧州23ヶ国のカジノ事業者の団体となるが、ここ4～5年の統計を見ても主要欧州諸国では、年々陸上設置型のカジノ施設の総粗収益レベルが前年比割れの状況をもたらしており、2011年から2012年にかけては特に欧州主要カジノ国でもあるフランス、ドイツ、スイス、オランダ、イタリア、ギリシャ、スペイン、ポルトガル、オーストリーでは2%から22%までの範囲で市場収縮が生じてしまった（23ヶ国中主要13ヶ国で市場は前年比縮小）。この傾向は継続しつつある。環境変化や時代の変遷と共に、従来あった賭博種の人気が段階的に少しずつ減少し、他の賭博種やネットを通じた遊びに流れ、売上が減少するという事象は我が国の公営賭博や遊技と極めて類似的な事象になる。閉鎖的な環境の中で、世の中の趨勢を正確に察知し、対応策を実施しない限り、サデン・デスもありうるというのが現金商売のビジネスの基本でもあろう。この意味ではホーランドカジノの財政危機は、わが国にとっても他山の石として参考とすべき側面も多い。費用縮減やリストラを果敢に実施しつつ、一方ではより積極的に新たな顧客を取り込み、既存の顧客に一定の支出を維持させるようなモチベーションやインセンテイブを常に展開する積極的施策を取らない限り、市場から見放されるということでもあろう。この意味ではカジノ産業も通常のビジネスと大差無いということになる。

　超党派議員連盟は、11月12日に開催される予定の総会において、最終的な法案条文の確定及び、実施法に関する基本的な考え方と今後の行動計画を取り纏める予定である。これに伴い、各党の党内合意手順を経た後に、今国会中にIR推進法案が上程されることが確実となった。IR推進法案の原案は、議員指導のもとに衆議院法制局が起案したのだが、これのみでカジノを含むIRが実現できることはないし、かつまた、以後何でもありの議論が始まるわけでもない。ゼロからの仕切り直しで、あたかも（この推進法が可決されれば）これから全ての枠組みを議論の対象にできる等という空想を主張している識者もいるようだが、これはありえない。刑法の特例措置となる新たな制度を創出することを実質的にトリガーすることになる法案は、慎重な手順に基づき、過去の各省庁との様々な協議を踏まえた了解の下に、国会に上程されるもので、中途半端な議論のままに、兎に角新たなカジノ賭博を認めさせる等という乱暴な考え方ではない。逆にこの推進法案は、これまでの国会議員による議論の枠組みと方針を国民に提示し、この一定の枠組みの中で、その実効性や課題をオープンに議論し、実施の在り方の制度的詳細を今後政府に詰めさせるという形に近い。この意味では、この基本的な枠組みが大幅に変更されるということはありえない。

　プログラム法案と呼ばれるこのIR推進法案は、当初議員連盟が検討してきた法案を意図的に二つに分け、全体の枠組みを壊さずに、まず理念・方針を取り決める法案を策定し、この方針に基づき、国民的な議論と合意形成を喚起しつつ、より詳細な法案を制定するという二段階方式を取っている。即ち、全体の大枠の構図と青写真は既に存在し、この方針に基づき、あくまでもその詳細検討を政府に委ねるという考えをとったことになる。かかる事情により、IR推進法案の条文に規定されている理念、考え方の構成は、全て超党派議連が議論を積み重ねてきた法案の項目を反映する形で構成されている。一方、このIR推進法のみだけを取り上げ、国民的な視線で見た場合、どうこれが実施の枠組みに繋がり、実際の仕組みはどうなるのかという制度設計の考え方を理解できにくいと共に、課題や今後の議論の要素は何処にあるのかを理解することは難しい。議論が不十分でないのかとか、国民の懸念に対応できる制度的仕組みが考慮されているのかという反論は、プログラム法という方針や理念しか規定していない法案の性格から生じているともいえる。確かに、何らの説明も無い場合、今後、如何なる方向に議論が進んでいくのかが見えにくいことが、議論を拡散させたという側面もある。かつ、IR推進法案策定時点より実質的には2年間も議論が停滞し、その間、衆参両議院の選挙も2回あり、議員の構成が大きく変わったことにより、過去の経緯や法案の意図に関し、国会議員によるメッセージが伝わりにくくなってきたという背景もある。かかる事情により、IR推進法案を次のステップへと繋げるための基本的な考え方を再度取り纏め、これを議員間の合意事項として確認すると共に、IR実施法策定に向けての基本的な方向性を示唆する必要性が生じてきた。このために作成された書類が「IR実施法策定に向けての基本的な考え方」になり、22日の議連総会で合意される予定である。

　この「基本的な考え」は、勿論法的な文書ではないし、あくまでも議員諸氏の考え方を取り纏めたペーパーでしかない。但し、かなり重要な書類になる。これは下記理由による。

✓  如何なる考えで、IRの実現を図るのかという基本的な指針を国会議員が共有し、意思を統一しない限り、国民の理解を得られにくいと共に国会内での審議も通りにくくなる。

✓  推進法案は、一定の枠組みの中で、どうあるべきかの詳細を詰めていく手順を取らない限り、議論は収斂できない。但し、全てをゼロから議論するわけではないし、過去と非連続な形で仕切り直しするわけではない。過去10年間に亘る超党派議連の考え方や関連省庁との議論のエッセンスを一定の方針として取り纏め、今後の議論を方向づけることになる。さもなければ1年という期間の枠組みでIR実施法を取り纏めることは不可能に近い。

✓  1年という短期間でIR実施法を纏めるべきとする議員の意志は、あくまでも上記枠組みと方針の下での議論となることを前提とすることを理解すべきであろう。この枠組みの中での議論がこれから始まることになる。

　IR推進法案は、議員立法である以上、可決された場合、法の有権解釈は国会議員にあると共に、法案作成に携わった議員の意志や意図は、尊重せざるを得ず、議員の考えは、今後のIR実施法案策定に関し、大きな枠組みないしは指針となる。この指針に基づき、詳細を詰めていくプロセスを取ることにより、初めてＩＲ実施法案ができる。

　超党派議員連盟である「国際観光産業振興議員連盟」は、10月23日の午後14時に幹事会を開催、懸案となっていたIR推進法案を審議し、その内容に関する合意形成の在り方、今後の内部的に詰める手順、取られるべき行動等につき、議論し、一定の方向性と結論を出している。この方針に基づき、参加している与野党が各党内部での根回しを実行し、本年11月中に議連総会を開催、その場で最終的な法案の内容を確定し、その後与野党各党内部の合意形成を経た上で、11月末には法案を上程することがほぼ確定した。当然のことながら、付託される内閣委員会にて法案趣旨説明まで行い、審議ができる状態にまでもっていくということが想定されている。最も単純でないのは、6月7日に維新の党が独自に提出した法案と議連が提出しようとしていた法案とは3点を除き、ほぼ同一であり、この相違点を調整する必要がある。若干の修正を加えれば、議連に参加している与野党いずれもが賛成できる内容になるため、技術的には未だ廃案となっていない、維新の党が提出した法案を生かして、これに対する議連の修正提案という形で提出されることになった。修正案文につき合意できれば、維新の党の顔もたつと共に、衆議院内閣委員会でひっかかったままであった法案を生かして、審議する体制へもっていくことができるというしかけになる。果たして今国会で審議できる時間がとれるか否かは当面解らないし、これは重要法案の推移が11月中にどうなるか次第で決まってしまう。場合によっては、会期が数週間伸びて、年末まで審議期間があり、審議できる時間的余裕が生まれるということも可能性としては考えられる。また審議にどの程度の時間をかけるかは、国会対策委員会レベルでの与野党間の協議、交渉事由になり、他の法案との兼ね合いや、国民のこの法案に対する懸念等によっても変りうる。慎重な審議が必要という声が強くなると、当然一定時間を割かざるをえなくなる。内容的には法律事項も少なく、プログラム法、後刻詳細な審議の対象になるという前提をとり、与野党の過半が賛成する状況が明確であるならば、審議時間をできる限り短縮して、一挙に可決の方向に持っていくということも不可能ではない。また、会期中に審議未了ということになれば、当然継続審議となり、来年の通常国会、予算案の見通しがついた後に再度審議という手順になる。

　国会での動きは状況や環境次第で大きく変わるし、一つの法案が審議され、可決されるか否かは、その法案の優先度や、重要度と共に、他の要因によっても大きく左右される。可決される可能性は常にゼロではないというのが国会の現実でもある。あらゆる可能性が起こりうるのが国会でもあるし、マスコミが騒いでいるのは正確にこの趨勢を感じ取っているからなのだろう。但し、国会に正式に上程され、審議の対象になった場合、与野党の過半数の賛同がある限り、時間の問題でIR推進法は確実に可決すると理解することが常識的な判断になる。もっとも、状況次第では、審議の時間を意図的に長くとったり、将来議論すべきことを今議論すべきと主張したりして、意識的に引き伸ばしを図るマヌーバリングが起こりうるかもしれない。慎重かつ、詳細な議論が必要であることは論を待たないが、かかる議論を、政府や国民、様々な利害関係者を巻き込んで実現することがIR推進をもとに策定されるIR実施法の考え方であることを理解する必要がある。IR推進法は様々なステークホルダーを含む議論のスタートのための枠組みであって、これが実現し、初めて本格的な議論が始まる。またIR推進法だけでIRやカジノが実現できるわけがない。

　よって、法案が上程された場合、時間の問題で立法府の意志が貫徹すると判断することが正しい。これに伴い、政府や地方公共団体による事前調査や事前検討が一挙にスタートする可能性が高い。尚、理解すべきはIR推進法とIR実施法の制度的枠組みは、立法者としての国会議員が議論し、合意している基本的な大きな枠組みに基づき、実現するという事実にある。全てをゼロから政府に委ねて、白紙から制度を構築する作業を前提とするならば、必ず議論は混迷化し、1年や2年ではできない。議員連盟が10年強に亘り議論してきた基本的な考えを土台に政府が検討し、詳細な実施法案が策定されることになる。この考えのエッセンスは、「特定複合観光施設区域整備法(案)～IR実施法案～に関する基本的な考え方」として、素案が議連幹事会にて議論され、次回議連総会で合意がなされる予定である。